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歐盟碳排放權分配體系的探討及借鑒意義
摘 要：國務院于2011年頒布《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》，建立了我國碳排放配額分配體系。但由于施行時間較短，分配體制并未成熟。碳排放權分配機制是未來開展碳排放配額交易市場的核心支撐體系。歐盟碳排放權交易系統下的分配機制發展成熟且成效顯著，具有較強借鑒意義。本文通過深入分析歐盟碳排放配額的分配機制與特點，結合我國現有分配制度，為完善我國碳排放分配模式提供建議。 關鍵詞：歐盟碳排放權分配體系；“十二五”控制溫室氣體排放工作方案；啟示 中圖分類號：F830 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2013）09-0032-06 一、引言 隨著全球溫室效應問題影響的加劇，各國開始尋求降低溫室氣體排放的途徑。我國已以《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》為基礎建立了碳排放權分配體系。但作為發展中國家，在產業結構轉型的初期，我國的碳排放配額分配體系并未成熟， 仍舊存在市場價格機制作用不明顯、相關支撐體系不完善等問題。 作為全球碳排放分配體系中較為成功的范例，歐盟碳排放分配體系具有公平性、靈活性、標準化的優勢，對我國碳排放權分配制度具有借鑒意義。本文通過深入探究歐盟碳排放權分配體系的分配模式、作用機制以及優勢特點，研究其成功的具體原因。同時，通過將我國“十二五”方案與歐盟分配體系對比，尋找二者相似點，借鑒歐盟分配模式經驗為完善我國碳排放權分配體系提供借鑒。 二、歐盟碳排放權分配體系 歐盟十五國在2011年已經將減排目標完成至1990年（基期）的14.9%，超額完成《京都議定書》的減排任務。歐盟減排目標的實現，依賴于其為控制溫室氣體排放推行的多項舉措。其中，歐盟碳排放權交易系統起到了至關重要的作用。作為交易系統下的核心子系統，歐盟碳排放權分配體系為交易系統構建了標準化的分配模式。 （一）歐盟碳排放權交易體系概述 歐盟碳排放權交易系統（EU ETS）于2005年1月1日起正式實施。該系統以《京都議定書》框架下“碳排放權交易機制”為核心原則，以歐盟2003年37號令（Directive 2003/37/EC）法規為法律框架。這是全球第一個基于公司層面的交易系統，其交易總量占全球碳排放配額交易總量的80%以上。 歐盟碳排放權交易系統的核心交易原則為“總量控制交易原則”（Cap and trade），參與國①按照歐盟委員會下發的國家配額②靈活地對交易系統涵蓋的生產部門進行分配，生產部門嚴格按照分配的配額排放二氧化碳或等量的其他溫室氣體。對于超過配額的溫室氣體排放量， 生產企業可以于交易系統內通過競拍獲得額外配額。當免費配額與額外配額仍舊無法滿足實際排放量時，歐盟委員會將對排放企業予以罰款。自2008年起，每噸溫室氣體排放量的罰款金額由原有的?40上升至?100。 歐盟碳排放權交易體系對降低碳排放的作用主要由市場競價機制引起。由于免費發放的配額逐年減少以及高額罰款的約束，企業只能通過競價來獲得相應的生產配額。通過降低總體配額，歐盟碳排放權交易系統可以控制競價配額造成市場稀缺，從而提升購買配額的邊際成本。當使用清潔技術的邊際成本低于購買配額的邊際成本時，理性企業會選擇使用低能耗的清潔技術，從根本上降低生產過程中的碳排放。 （二）歐盟碳排放權分配體系概述 歐盟碳排放權分配體系是歐盟碳排放權交易體系能夠有序開展的必要前提。該分配體系涵蓋了歐盟45%的碳排放量，其主要分配對象為參與國的能源生產行業以及包括煉油、冶金、化工、航空在內的能源密集型企業。 分配體系分三階段實施： 2005—2007年的第一階段為適應過渡階段；2008—2012年為第二階段，其主要目標是幫助歐盟成員國適應新的減排系統并初步達成《京都議定書》中“較1990年排放量減排8%”的目標；2013—2020年為第三階段，其減排目標設置為“至2020年總體排放量相比1990年排放量下降20%”。 系統內總體配額由歐盟委員測算確定。前兩個階段按照《京都議定書》的減排要求，年平均配額分別為22.9850億噸以及20.8650億噸等量二氧化碳。2013—2020年總體配額則以20.3915億噸等量二氧化碳為基量，逐年遞減1.74%。 歐盟碳排放權的總體配額由免費配額與市場拍賣兩部分組成。歐盟2003年87號令規定第一階段的免費發放配額不得低于總量的95%，第二階段的免費發放配額不得低于總量的90%。拍賣份額由第三階段起將大幅上升，超過40%的總量配額將用于拍賣。 碳排放權交易系統的配額分配按自上而下的中央管理模式展開。在初始階段，各成員國向委員會上交國家分配計劃（National Allocation Plan）。 歐盟委員會基于總體排放配額審批調整各國配額，將各國初始配額的免費配額部分下放各成員國，再由成員國向國內受監管企業發放歐盟排放配額（EUA）。剩余的初始配額將被匯總，匯入到交易系統作為競價配額。其基本流程如圖1所示。 1. 國家分配方案的制定。在前兩個階段，國家分配計劃的制定主要由各成員國自主完成后交由委員會審議。各成員國以《京都議定書》下減排目標為主要參照，結合為新進入者、法律以及外部競爭條件的改變而預留的配額等標準，制定本國的排放配額。 歐盟委員會并未設立標準化的分配方程，前兩個階段的國家配額由各成員國自行擬定，本文將給出一個估算方式。根據《京都議定書》下各國減排量的分配，假定2008—2012年成員國i的年平均碳排放量為Ei2008-2012，2000—2002年的年平均碳排放量為Ei2000-2002，則兩者的年平均差距DE為： [DE=Ei2008-2012-Ei2000-20036] 按照逐年遞減原則，2005—2007年的年排放量可以表示為： [Eik=Ei2000-2002-（k-2002）×DE，k∈（2005，2006，2007）Ei2005-2007=Ei2005+Ei2006+Ei20073+ξ] 其中[ξ]為調整因子，用以表明國家在現有基礎上為未來新進入企業、外部競爭、新設立的法規等不確定因素預留的額度，或用于表明成員國考慮到未來可能達成的節能措施而額外減少的排放量。[ξ]由各成員國根據自身情況自行設定。 2. 企業分配方案的制定。自第三階段起配額分配體系將不采用國家分配制度，取而代之的是針對成員國內部企業的分配模式。對交易系統涵蓋的生產行業的配額設定上，主流的分配方式有以下兩種：祖父原則（Grandfather principal）以及基準線原則（Benchmarking principal）。 （1）祖父原則。祖父原則是以歷史排放數據為基準，按照現有的國家配額對特定行業進行分配。假設每個企業的排放量占總排放的比例相同，且減排能力與全國水平相同，則企業現有的配額等于： [企業歷史排放份額歷史排放總額×現有國家配額] 祖父原則在前兩個階段被廣泛使用，在第三階段，祖父原則主要應用在對航空業的配額分配上。依照祖父原則，2012年航空企業的總體分配額度等于以2004—2006年平均航空業排放額度為基期的97%。該比例將自第三階段（2013—2020年）起降至95%，其中82%的總配額用于免費發放、15%用于拍賣、3% 用于保留項目以保障行業內部快速增長及新進入者所需的碳排放（見表1）。 （2）基準線原則。基準線原則又可以分為兩類，一種針對行業新進入者而言；一種針對產品而言。對于新進入者而言，排放配額的分配以現有行業中排放技術最先進梯隊的排放水平（一般取領先程度占總體10%的層級）為標準。由于新進入者不存在歷史排放數據，無法按照祖父原則進行分配，因此，對新進入者的基準線原則是對于祖父原則的一個擴充。 自第三階段起（2013—2020年），歐盟碳排放權分配體系將采用統一的標準直接對特定行業內的企業進行分配。基準線原則下配額的計算可以表示為： [配額=基準×基期產品特征×碳泄露風險敞口×調整因子] 其中，基準（Benchmark）表示單位標準下的配額，表示形式為單位產品特征下的碳排放量。按照生產模式的不同，基準可以分為四大類，即產品基準、熱量使用基準、燃料使用基準以及生產工序基準。產品基準是使用最為廣泛的基準；產品特征是對特定產品性質的衡量，如生產企業特定商品的產量、能源企業產生的焦耳量等；基期產品特征（Historical activity level）則是特定產品在選定基期（2005—2008年或2009—2010年）的產品特征的中位數；碳泄露風險敞口（Carbon leakage exposure factor），指代由于減排政策的高成本、企業轉型、寬松的減排政策等引起的排放量的增加。歐盟對每年的碳泄露風險敞口進行統一設定（見表2）。 調整因子按照行業類別可分為針對電力生產行業的調整因子與針對非電力生產行業的調整因子。針對電力生產行業而言的調整因子為固定值（見表3）。針對非電力生產行業的調整因子，由歐盟委員會統一設立。 例如，在2014年歐盟碳排放交易系統的總體碳排放配額為20.04億噸等體積二氧化碳的溫室氣體。假設其分配在非電力行業的配額為40%（8.01億噸等體積二氧化碳）、分配在電力行業的配額為60%（12.02億噸等體積二氧化碳），當年非電力行業排放量計算后的總額度為10.02億噸等體積二氧化碳，則針對非電力行業的調整因子為[8.0110.02=0.8]，針對電力行業的線性調整因子為0.9826。 假設某一焦炭生產企業A，2005—2008年歷史焦煤產量的中位數為400噸，2009—2010年歷史焦煤產量的中位數為450噸。為獲得更高配額，企業A使用450噸作為基期產品特征。2014年焦煤產品的生產者可以使用產品基準，基準額度為286噸二氧化碳/噸焦煤產量。由于焦煤產品的生產存在碳泄露風險，碳泄露風險敞口為1。焦炭生產企業可以定義為電力生產企業，適用針對電力生產企業的調整因子，則企業A在2014年度的碳排放配額可以表示為： [配額=基準×基期產品特征×碳泄露風險敞口×調整因子 =286×450×1×0.8 =10260噸CO2排放量] 三、我國現行的碳排放權分配體系 國務院《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》明確了2015年國內單位生產總值二氧化碳減排目標為2010年的17%，并對各省市提出了減排要求（見表4）。根據單位國內生產總值減排方案，經濟總量較高的地區將承擔更多的減排義務。 在“十二五”方案的框架下，我國明確地建立了“以強制減排目標為主體，自愿減排交易機制為輔助”的分配模式。目前，全國共批準設立包括北京、天津、上海、重慶，以及湖北（武漢）、廣東（廣州）、深圳等七處碳排放權交易試點。列入交易范圍的公司可以基于自愿減排原則出售碳排放配額。在配額分配體系目標評估上，“十二五”明確規定將減排任務的完成情況納入地方績效考核中，并通過完善配套支撐系統實現對于分配制度的進程管理。 四、歐盟碳排放權分配體系對我國的借鑒意義 歐盟碳排放權分配體系同“十二五”期間我國建立的碳排放分配體系在核心原則上較為相似，都是以強制減排為主導配合市場交易制度。由于我國是發展中國家，產業結構轉移處于起步階段，碳排放權分配體系尚未成熟。歐盟現行的碳排放權分配體系較為成熟且取得了一定成績，可以為我國碳排放權分配體系的進一步發展提供參考。 （一）歐盟碳排放分配體系對我國的啟示 歐盟碳排放分配體系為歐盟降低碳排放量做出了顯著貢獻。所有參與國基本完成了《京都議定書》第一階段的減排任務，歐盟總體提前完成了《京都議定書》中至2012年的減排承諾。這些成效的實現，主要依賴于免費配額與競拍配額相結合原則催生的市場價格機制。由于免費配額日益減少、市場供給低于市場需求、粗放生產帶來的成本壓力上升，迫使企業提升生產技術、優化生產結構，從而催生行業內部的生產技術進步。 1. 歐盟碳排放權分配體系的公平性。歐盟碳排放權分配體系的公平性體現在分配系統綜合考慮了各國的經濟發展水平，通過經濟區域內部的排放分配確保經濟及排放大國承擔更多的減排義務。在制定國家分配計劃時，減排目標須與《京都議定書》下的減排承諾相一致。《京都議定書》明確區分了發達國家與發展中國家的減排義務，并根據簽署期間各國經濟發展水平以及溫室氣體排放水平確定了2008—2012 年各國的減排任務。在保證“2008—2012年相比基期（1990年）總體減排8%”的目標下，歐盟內部經濟發展程度較高的國家如德國、澳大利亞、英國將承擔較高的減排份額，而經濟實力較低的國家如希臘、芬蘭，則承擔了較低的減排責任，希臘甚至獲得了25%的增排配額以促進經濟發展。 2. 歐盟碳排放權分配體系的靈活性。歐盟碳排放權分配體系在企業層面的配額分配具有相當的靈活性，各成員國可以按照本國經濟結構對企業分配配額。分配規則的靈活性可以幫助成員國分配更多配額給在區域經濟中處于比較劣勢的產業，以此來扶持產業成長。同時將較少的配額分發給較為成熟的高耗能行業以此鼓勵企業發展清潔能源機制，促進行業轉型。此外，成員國可以減少總體配額的發放量，從發展戰略角度預留配額，為遠期發展提供必備條件。 3. 歐盟碳排放權分配體系的標準化。自第三階段開始，歐盟碳排放權分配體系將采用以基準準則為基礎的標準化配額方式。相比原有的分配模式，標準化后的分配方式減少了歐盟委員會審核修正國家配額的時間，也使得分配機制更加透明化，易于過程管理與績效評價。 另外，基準原則以行業內最為優秀的少部分行業為標準，在行業內部引入競爭機制，促進了整個行業內部的技術進步，實現以低碳經濟為目標的產業結構轉移。 （二）完善我國碳排放權分配體系 我國仍舊處于發展階段，其產業結構轉型處于起步期，在碳排放權分配體系的建設上仍舊面臨挑戰。借鑒歐盟分配體系，我國可以考慮在以下幾個方面進行提升。 1. 完善法律框架。“十二五”方案為構建我國碳排放體系提供了基本的指導意見。然而，強制減排目標的實現，必須依賴具有強制力的法律規范來實現。歐盟2003年第37號令是歐盟碳排放體系的基本法律框架，該法規對碳排放分配體系涵蓋的行業、分配模式、獎懲方式等各個方面均作了詳細明確的規定。同時，歐盟委員會將根據實際情況修正更新現有的法律框架，從而保證法律框架的適用性。 完備的法律框架除了為分配機制提供法律保障與強制力之外，還能構建一套標準化的配額計算以及分配方式。除了現有的法律規定之外，歐盟委員會還會對各個階段配額總量、計算方法以及分配方式給出具體的指導意見供成員國以及成員國企業參考。指導意見統一了排放配額的計算以及分配方式，為分配體系的后期監管以及長期執行提供了理論保障。 2. 建立核算評估體系。核算評估體系是分配體系進程管理與績效評價的支撐體系。完備的核算體系可以提供準確真實的歷史排放數據作為分配額度的標準。同時，可以對超額排放的懲罰提供權威依據，進一步增加企業節能減排的強制性，從而降低排放成本、促進企業轉型。 由于我國碳排放分配制度剛剛起步，相應的溫室氣體測量體系及考核制度仍舊處于建設階段。為了進一步完善我國的分配系統體系，必須建立起一套科學、有效、準確的測量框架。在硬件設施上，提升檢測數據的精度、檢測對象和覆蓋范圍的廣度。在軟件配置上，保障資金供應需求以及培養相關領域的人才。 3. 提升配額交易系統的影響力。“十二五”方案明確確立了各省市在“十二五”期間需要達成的減排目標。但是，僅僅降低排放量仍舊無法起到促進技術進步的作用。碳排放權交易機制的引入，可以促進生產方在配額市場的競爭，提升超額排放成本，從而在根本上解決粗放生產的負外部效益。 我國現有的碳排放權交易市場以自愿減排為原則，尚未產生由企業強制減排目標而造成的剛性需求，市場對行業技術進步的促進作用也會因此而減弱。通過實現對企業層面的配額制定，可以完善市場價格機制。實現對生產行業的配額分配，可以解決體系內的兩個問題：首先，出于對短期經濟效益的考慮，地方政府可以減少其他行業的排放配額，而不限制高耗能龍頭行業的排放，這將違背配額分配體系的初衷。通過建立企業配額，可以有效監督政府是否將減排任務落到實處，解決分配不公的問題。其次，對企業實現強制減排，為市場價格機制的引入提供了必要條件。市場價格機制提升了排放成本，以此鼓勵企業采用減排措施。行業內部競爭促進了行業由粗放模式向清潔發展機制發展，從而提升經濟總體的能耗生產效率，促進產業結構轉移，加速低碳經濟模式的構建。 排放權配額交易系統的建立將催生市場價格機制，從而減少政府干預，真正實現自主減排。我國正積極探索構建交易市場，但現有交易市場參與主體較少，無法真正形成規模。通過逐步增加交易覆蓋廣度、統一定價等措施，建立成熟的市場，進而完善價格競爭機制。 五、結論 我國在降低生產中碳排放量的努力，既表明了我國作為一個負責任的大國對全球環境問題的重視，也表明了我國政府對于低碳經濟的深入思考。在構建各省市碳排放配額分配體系的過程中，我國仍舊處于起步階段，其體系建設尚未成熟，存在著諸如市場機制作用不顯著、支撐體系不完善等問題。歐盟碳排放權分配體系較為成熟，可以為完善我國碳排放權分配體系提供參考。借鑒國外先進經驗、深入完善法律法規、提升碳排放量核算能力以及擴大排放市場影響力，我國在低碳經濟模式構架上將邁上一個新的高度。 注： ①現行系統的參與國：奧地利、比利時、保加利亞、塞浦路斯、克羅地亞、丹麥、愛沙尼亞、芬蘭、法國、德國、希臘、匈牙利、愛爾蘭、意大利、拉脫維亞、立陶宛、盧森堡、馬耳他、荷蘭、波蘭、葡萄牙、羅馬尼亞、斯洛伐克、斯洛文尼亞、西班牙、瑞典、英國、列支敦士登、挪威。 ②一單位配額等于一噸等體積二氧化碳的溫室氣體排放量。 參考文獻： [1]國務院.“十二五”控制溫室氣體排放工作方案[DB/OL]. www.gov.cn，2011-12-1. [2]張琍媛.歐盟碳排放權交易市場研究及啟示[D].南京農業大學碩士學位論文. [3]The European Commission.2004.on guidance to assist Member States in the implementation of the criteria listed in Annex III to Directive 2003/87/EC establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community and amending Council Directive 96/61/EC， and on the circumstances under which force majeure is demonstrated[DB/OL].http：//ec.europa.eu/clima/news/index_en.htm， 2004，1. [4]The European Commission.2005.Further guidance on allocation plans for the 2008 to 2012 trading period of the EU Emission Trading Scheme[DB/OL].http：//ec.europa.eu/clima/news/index_en.htm，2005，12. [5]European Commission.2011.Guidance Document No.2 on the harmonized free allocation methodology for the EU-ETS post 2012[DB/OL].http：//ec.europa.eu/clima/news/index_en.htm， 2011，6. [6]The European Commission.2011.Commission Decision of 27 April 2011 determining transitional Union-wide rules for harmonized free allocation of emission allowances pursuant to Article 10a of Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council[DB/OL].http：//ec.europa.eu/clima/news/index_en.htm， 2011，4. [7]The European Commission.2013.Commission Decision of 26 March 2013 on determining Member States ’annual emission allocations for the period from 2013 to 2020 pursuant to Decision No 406/2009/EC of the European Parliament and of the Council[DB/OL].http：//ec.europa.eu/clima/news/index_en.htm， 2013，3. [8]European Environment Agency.2005.Annual European Community greenhouse gas inventory 1990-2003 and inventory report 2005[DB/OL].http：//ec.europa.eu/clima/news/index_en.htm， 2005. [9]The European Parliament， Council.2003.Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council of 13 October 2003 establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community and amending Council Directive 96/61/EC.12.10.2003 [10]ECOFYS.2011.Allocation in phase 3 of EU ETS[DB/OL].http：//ec.europa.eu/clima/news/index_en.htm，2011，5. [11]Federal Ministry for the Environment， Nature Conservation and Nuclear Safety.2004.National Allocation Plan for the Federal Republic of Germany 2005-2007[DB/OL].http：//ec.europa.eu/clima/news/index_en.htm， 2004，3. （責任編輯 耿 欣；校對 YT，SJ）
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