深入推進學校章程建設的思考

作者：陳立鵬

中小學校長 2015年06期

一、深刻認識學校章程建設的意義和緊迫性

第一，要認識到加強學校章程建設，全面推進依法治校，實現中小學依法按章程自主辦學，是貫徹落實黨的十八屆四中全會精神的必然要求。十八屆四中全會明確提出，全面推進依法治國，建設中國特色社會主義法治體系，法治國家。依法治國包括社會主義事業的各個方面、各個行業、各個領域的依法治理。因此，加強學校章程建設，推進依法治校，是依法治國的題中之意，是教育領域貫徹落實黨的十八屆四中全會精神的必然要求。

第二，加強學校章程建設，是國家教育法律法規的明確要求。《中華人民共和國教育法》明確提出，設立學校及其他教育機構必須有“組織機構章程”，學校“按照章程自主管理”、“依法接受監督”、依章管理。2012年教育部印發的《全面推進依法治校實施綱要》，更是對學校制定章程的目的、意義、原則、程序及有關要求等進行了全面規定。明確指出，學校要牢固樹立依法辦事、尊重章程的理念；要提高學校章程及制度建設質量，健全學校依法辦學自主管理的制度體系；到2015年，全面形成“一校一章程”的格局。可見，加強學校章程建設，全面推進依法治校、依章管理，是國家教育法律法規的明確要求，是當前廣大中小學面臨的一項重要而緊迫的任務。

第三，從當前學校章程建設情況來看，急需全面、深入推進學校章程建設。1995年《中華人民共和國教育法》明確提出學校要制定章程，到2015年已整整20年。20年來，我國學校章程建設不管是理論研究還是實踐層面的推動，都有了較大發展，取得了顯著的成效，形成了一批有重要影響的著作和論文，產生了大量學校章程建設的典型經驗。不少地方如北京市、浙江省杭州市、湖南省湘潭市等，在推進學校章程建設過程中，推動了政府職能轉變，規范了政府和學校的行為，加強和完善了學校內部治理，推動了現代學校制度建設，提升了學校辦學和管理水平。一些學校在章程建設過程中，實現了向特色學校、品牌學校的發展，還有一些學校由薄弱學校變成了優質學校。但必須指出，從總體上看我國學校章程建設工作，尤其是中小學學校章程建設工作，仍沒有全面展開，離法律的要求和現實的需要仍有較大差距。當前仍有一部分地區和學校沒有認識到學校章程建設的重要意義，或是消極對待學校章程制定工作，僅當做一項工作任務被動完成、草率完事；或是還不知道學校章程是怎么回事，沒有啟動學校章程制定工作；或是章程制定時滿腔熱情，章程制定出來后，束之高閣，不關注章程的實施效果，僅是解決了有無問題，等等。因此，必須深刻認識學校章程建設的意義和緊迫性，高度重視學校章程建設工作，以學校章程的制定、實施為契機，全面推動學校辦學與管理水平的提升，全面提升學校品質。

二、科學理解學校章程建設的內涵

學校章程是指為保證學校正常運行，主要就辦學宗旨、內部管理體制及財務活動等重大的、基本的問題，做出全面規范而形成的自律性基本文件。它是學校辦學與管理的“基本法”或叫“小憲法”，是學校成為法人組織的必備條件，同時也是政府、社會及學校自身依法治校的重要依據。全面理解學校章程的內涵，是加強學校章程建設工作的基礎，是學校章程建設的關鍵一環。在此基礎上，還應科學理解學校章程建設的內涵。

關于學校章程建設的內涵，簡單講，它包括學校章程的制定、實施、實施監督等方面；而不能僅理解成學校章程的制定，或學校章程的實施。它是包括制定、實施及實施監督、評價等方面的一個復雜的系統工程。因此，加強學校章程建設，必須同等重視學校章程的制定、實施及實施監督等環節。在制定時，就要考慮章程的實施問題，考慮它的科學性和可操作性。在實施階段，要根據新的情況、新的問題，適時進行章程的修改完善。同時，為保證章程的有效實施，教育主管部門及學校自身要加強學校章程實施的監督，教育主管部門及學校要指定或設置專門機構，加強學校章程實施情況的監督檢查。

從某種意義上說，制定好學校章程很關鍵。因為制定是實施的基礎和前提，章程制定的質量直接影響章程實施的效果。但加強學校章程的實施和實施監督更為重要，因為制定的最終目的是為了實施好章程，發揮章程在學校辦學與管理中應有的統領、指導和規范作用。總之，我們要科學認識學校章程建設是一個復雜的系統工程，各個方面、各個環節既相對獨立，又相互影響，必須充分發揮它們的整體功能，從系統的角度、整體的角度全面加強學校章程建設。

三、牢牢把握學校章程建設的目標和重點

學校章程建設的目標，簡單講，就是要通過學校章程建設，形成在政府宏觀管理下，學校面向社會依法按章程自主辦學的良性運行機制，實現學校的科學健康發展，使學校按教育規律辦學、按管理規律治校。具體來講，從外部環境看，學校章程建設，是為了推動政府職能改革，簡政放權，加強對學校的宏觀管理和監督，減少直接和微觀管理，真正實現學校“按照章程自主管理”，依法接受政府和社會的監督；減少政府一些部門、社會對學校監督、管理的隨意性和盲目性，減少政府、社會對學校的“非法”干預和不當干預。從內部治理看，學校章程建設，是為了理順學校內部各種關系，特別是各主體之間的權責關系，提高學校管理的科學性和規范性，推動學校按教育規律和管理規律辦學與管理，推動現代學校制度的發展，避免學校工作的隨意性、人治化、官僚化，實現學校管理的制度文明。按章程辦學的最終目的是要形成學校在政府宏觀管理下，面向社會依法按章程自主辦學的局面，形成學校自主發展、自主管理、自我約束的良性運行機制。

學校章程建設的`重點工作，當前尤其要突出制定環節。在學校章程制定階段，一是章程內容要全面，要對學校重大的基本的問題進行規范，重大問題不能有遺漏，如民族團結教育問題、法制教育問題等。二是章程要重點突出，要將學校的管理體制和運行機制包括學校的治理結構和權力運行規則、教育教學管理、財務管理、公共安全教育與管理等重要工作的管理，作為章程中的重要問題予以專門規定。三是章程要體現現代學校制度建設要求，尊重學校各利益相關主體如教師、學生、家長、校友、社區人士等參與學校管理的權利，科學劃分各主體之間的權利義務關系，充分體現民主管理、科學管理、開放管理、法治管理的特點。四是章程要彰顯學校的個性和特色，應將學校長期以來形成的辦學特色和優良傳統，好的做法與經驗，通過章程予以明確和凝練，避免學校章程“千校一面”。五是章程的制定要堅持民主、科學的程序，要廣開言路，開門立法；避免“閉門造車”，杜絕一兩個人花幾天時間就完成了章程制定的做法。因此，章程制定過程中要廣泛征集政府有關部門、學校教職工和學生、家長、社區、校友代表、社會賢達人士及相關方面專家的意見，群策群力，把章程制定工作做好。總之，在學校章程制定階段，要牢牢把握學校章程的性質、特點和章程建設目標開展工作。在學校章程實施及監督環節，教育主管部門和學校校長、書記的職責更為重大。教育主管部門要牢固樹立法治思維和章程意識，依法依章程實施對學校的監督和管理，依法依章程推動學校章程的貫徹落實。學校領導特別是校長和書記，對學校章程建設的認識程度直接影響學校章程建設的進度和質量。在章程實施及實施監督階段，校長和書記要充分發揮模范帶頭作用，嚴格按照章程指導和規范學校管理，嚴格按照章程規范和約束自己的行為，做章程的忠實踐行者。

總之，學校章程建設工作是一項系統工程，需要學校主管部門積極作為，加強指導和推動；需要學校主動作為，加強探索與實踐；需要全社會方方面面的配合與支持，營造良好的學校章程建設環境。我們相信，隨著依法治國、依法治教、依法治校的不斷推進，在社會各方面的大力支持和共同努力下，我國廣大中小學章程建設工作將不斷向縱深發展，學校在政府宏觀管理下，面向社會依法按章程自主辦學的局面必將形成。

作者介紹：陳立鵬，教育部民族教育發展中心綜合研究室主任，教授。

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