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幼兒園人事制度改革的分析與建議
人事制度改革是辦園體制改革的關鍵因素。企事業幼兒園園長在幼兒園管理過程中，經常遇到的一個難題就是沒有用人權，想要的人進不來，不想要的人也出不去，教師素質長期得不到提高。隨著市場經濟的建立，企事業機關的人事制度改革向縱深發展，近幾年來幼兒園的人事制度也開始有所改革。比如，有的幼兒園采用“大米加小米”的用工制度，即正式工和合同工混用的方式，通過自然減員實現由部分聘用向全員聘用的轉變。還有的幼兒園借助本企業買斷職工工齡的東風，對幼兒園的職工實行了全員招聘，建立起靈活而富有激勵性的用人機制。但是這些成功的探索只是在局部的某個點上為幼兒園人事制度改革積累了經驗，要想真正地實施改革，還必須進一步思考：什么因素在制約著企事業幼兒園人事制度改革？未來幼兒園用人制度的方向是什么？只有深人探討了這些問題，才能有效地解決幼兒園的人事問題。
一、改革的瓶頸—教師的“單位人”身份
制約幼兒園人事制度改革的關鍵因素是教師的“單位人”身份，這是幼兒園之所以沒有用人自主權的重要原因。我們都知道，在計劃體制下，企事業、機關單位實行的是“身份管理”。所謂“身份管理”，就是說一個人只要進人了某一單位，他便被編人了單位的“干部”或“工人”身份，屬于“單位人”。他的所有檔案關系都在單位，進出也不完全由個人做主，而另一方面，單位也要包著他的退休、養老、醫療甚至家屬福利。可見，在身份管理下，個人有責任服從于單位，單位也有義務包養著個人。那么在這樣一種大的身份管理背景下，幼兒園教師又是一種什么樣的身份呢?幼兒園的教師首先是單位人，具有“工人”或“干部”身份，然后才是幼兒園教師。或者嚴格地說，教師并不是一種身份，而只是一種工作角色，教師的工作角色可以變，但“工人”或“干部”的身份不能變，教師角色要服從于“單位人”的身份。因此，在幼兒園中，“單位人”的強大身份弱化了教師的身份角色。只見“單位人”，不見“教師”，成為當前企事業幼兒園用人制度的致命傷。
首先，在幼兒園的管理中，園長的職責是管理幼兒園的教師，而園長面對的卻是只有“單位人”身份而沒有“教師”身份的下屬，園長的用人自主權從何而來?即便是建設教師隊伍確實需要，因為“單位人”的身份無法消除，園長也不可能辭退不合格的教師，更不可能拒絕上級派送的人員。比如某些企業幼兒園，作為后勤服務部門，企業的一些下崗或富余人員都理所當然地被安排到幼兒園“帶孩子”，這些人沒有受過任何正規的幼兒教育培訓就能當老師，皆是因為其“單位人”身份在起作用，而教師的角色身份卻被忽略不計。這種情況下，園長怎么能提高教師隊伍的素質?再比如，前面我們說過的實行“大米加小米”的幼兒園，正式教師工作再怎么不積極，教育技能再怎么不高，因為他的“正式工”身份，也要享受與郵局職工一樣高的待遇，這讓園長怎么調動大家的工作積極性?怎么做到賞罰分明?總之，企事業幼兒園這種只見“單位人”、不見“教師”的身份管理，使得園長應該管教師卻管不著，想管單位職工又管不了，用人自主權長期不能落實，教師隊伍的素質也得不到提高。
其次，從教師來講，因為他們首先是單位人，然后才是幼兒園教師，教師的角色要服從“單位人”的身份，因此他們的教師身份是不固定的，作為教師的權益是難以得到保障的。因為在身份管理下，企事業幼兒園的教師只能在本單位內不同的崗位之間調動，而不可能跨單位在不同的幼兒園之間流動。當原來的單位不再辦園，教師即使想繼續從事教育，別的單位也不可能為他解決“正式工”的身份，這就迫使教師不得不改行從事三產，曾經有多年教學經驗的老師可能由此就流失掉。由此可見，在企事業幼兒園中，“單位人”的身份限制了教師的自由流動，浪費了教師資源。實際上企事業、機關幼兒園教師是整個幼師大軍中一支重要隊伍，如果繼續以“單位人”的身份來遮蔽他們的教師身份，不努力保障他們的教師身份和權益，將會有更多的人改行，教師隊伍流失將會越來越嚴重。
通過以上分析，不難發現教師的“單位人”身份是制約當前企事業幼兒園人事制度改革的瓶頸。幼兒園用人自主權的獲得，教師隊伍素質的提高，教師權益的合法保障都與這一因素有著直接的關系。只有消除教師的“單位人”身份，規范教師的從業要求，明確教師身份，幼兒園才會有一個靈活的用人機制，整個社會才會有充足的教師資源。
但是我們也看到，取消“單位人”的身份并不是幼兒園層面所能決定的事，幼兒園人事制度改革更主要依賴于企事業、機關人事制度的改革。企業中有關身份置換的政策已經出臺，并且已經付諸實踐；事業單位也在積極醞釀，2000年8月，國家人事部在《關于加快推進事業單位人事制度改革的意見》中指出:“事業單位的人事制度將與黨政機關人事制度脫鉤，逐步取消事業單位的行政級別。”從企事業人事制度改革的政策看，取消單位人身份是大勢所趨。隨著企事業人事制度的改革，束縛幼兒園人事制度的瓶頸也將會有所突破。
二、改革的方向—教師聘用制
如果說解除教師的“單位人”單份是幼兒園人事制度改革的一個起點的話，那么實行教師聘用制將是幼兒園用人制度改革的一個方向。《教師法》第十七條明確規定:“學校和各級各類教育機構逐步實行教師聘任制。”而有些幼兒園在身份置換后實行的教師聘用制改革，也以實踐向我們證明了幼兒園可以擁有用人自主權，用人機制的靈活可以自然地帶來教職工積極性、主動性的提高。
但是，由原來的單位管到現在的簽約聘用，幼兒園應當如何轉變角色、實施具體操作呢?《教師法》規定:“教師的聘任應當遵循雙方地位平等的原則，由學校和教師簽訂聘任合同，明確規定雙方的權利、義務和責任。”雙方簽訂合同并不難，難的是如何規定雙方的權利、義務和責任。尤其是企事業幼兒園，它要面對的是對原有教職工的聘用。而從解除身份到實行聘用，實際上是一個新舊體制的交接過程，原有教師在這一過程中最關心的問題是:由“單位人”變成“社會人”后，自己的基本福利能否得到保障?
有人認為解除身份管理、實行教師聘用的時機還不成熟。因為在身份管理下，教職工的各項福利保障都有單位承擔，也很少有失業的危險。解除身份后，教職工遇到的第一個嚴峻的問題是:誰負擔我的退休養老和醫療?當前我國正在推行的社會保障體制改革，其受益范圍同樣也適用于幼兒教師。如果將成為“社會人”的教師納人社會保障體系，那么不僅能減輕企事業單位的負擔，教職工也不會因為沒有保障而抵制與單位的分離。因此，社會保障體制實際上已經為幼兒園實行教師聘用創造了前提條件，使幼兒園有了具體可操作的依據。目前一些改制園就把教職工的關系放到“人才”，與受聘教師簽訂勞動合同，依法為教師上三險，并嚴格按照社會保障體制的規定，負擔幼兒園應負擔的比例，這實際上是明確了幼兒園的義務，保障了教師的基本生活權利。
但是還應當看到，社會保障體制只是實行教師聘用制的一個必要條件。當幼兒園完成順利過渡、真正面向社會招聘時，還需要有一個良好的外部環境。目前教師聘用制的外部環境還很不健全。比如教師的從業要求還不規范，這使得幼兒園教師的聘用缺乏科學化、法制化的制度保障；教師身份不明確，限制了教師的自由流動，難以形成統一、開放的教師人才市場。由此可見，實行聘用制還必須健全完善整個社會的教師制度，搭建良好的外部環境。
三、建議
(一)建立和完善教師資格認證制度
幼兒園實行教師聘用制的一個重要的外部條件是建立教師資格制度。教師資格是國家對專門從事教育教學工作的人員的最基本要求，是公民獲得教師工作崗位的法定前提條件。改革之前，一些企事業幼兒園對幼教從業者沒有任何規范要求，實施教師資格認證制度后，只有依法取得教師資格的人員，才能從事教育工作。這便杜絕了幼教從業者素質不高的現象，不僅是對教師身份的重要確認，而且提高了幼教從業者的質量，保證教師的合理化流動，同時也為教師營造了一個公平的就業環境。尤其是實行聘任制后，教師資格證書是幼兒園和教師雙向選擇的憑證，對雇傭雙方都是一種保護。
實施教師資格制度是一項復雜的系統過程。1993年的(教師法》就已經規定:“國家實行教師資格制度”；“取得幼兒園教師資格，應當具備幼兒師范學校畢業及其以上學歷”。近幾年來，教育部又相繼頒布了《教師資格條例》和《(教師資格條例)實施辦法》，這幾個文件都規定了教師資格的四個方面:中國公民身份、思想品德條件、學歷條件、教育教學能力條件。教育教學能力條件又包括身體條件、普通話水平等。但是教師資格認定工作相當復雜，對教育教學能力的鑒定就是一個難度相當大的工作，加上幼兒園的具體情況義很復雜，因此目前教師資格認定工作還停留在局部的試點上，并沒有真正建立起來。教育部新頒布的《<教師資格條例>實施辦法》第八條規定:“教育教學工作基本素質和能力的具體測試辦法和標準由省級教育行政部門制定。”在這一基礎之上，各地教育部門應當明確幼兒教師基本素質和能力的具體內容，積極研究具體的測試辦法和標準，以盡快建立和完善幼兒教師的資格認定制度。
(二)培育教師人才市場
教師取得資格證書，憑證書幼兒園和教師進行雙向選擇，這說明幼兒教師擇業已經進人了人才市場。而實際情況是，舊的人事制度尚未改革，教師人才市場沒有真正建立起來，這就使得一些急缺教師的幼兒園無法獲得充足的教師資源。比如，有的改制幼兒園實行聘任制后，急缺老師，但是由于沒有健全的教師市場，缺乏獲取師資的正常渠道，他們居然急病亂投醫找到保姆市場去了，最后當然一無所獲。這也從一個側面反映了當前培育教師人才市場、建立教師資源庫的緊迫性。只有培育完善的教師市場，才能確保幼兒園能夠及時得到充足的師資供應，保證獲得資格幾證書的教師能夠在人才市場上自由流動、自主擇業。培育教師人才市場需要教育部門的政策引導和規范。地方教育行政部門應當建立教師資源庫，對已經就業的教師和取得資格認證尚未就業的潛在教師分別記錄存檔，并根據變動隨時修改。如果幼兒園和教師有需求，可到當地教師資源庫去登記，地方教育部門負責幫助聯絡。
作者：張詠 來源：教育導刊
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