農村環境保護法治建設的現狀與對策論文

時間：2023-05-05 06:55:57 環境保護論文我要投稿

相關推薦

農村環境保護法治建設的現狀與對策論文

　　摘要：新疆環境保護法治建設發展至今取得一定的成績。但是，新疆農村環境保護法治建設還存在不足。文本立足新疆環境保護法治現狀及存在的問題，通過分析深層次的法律原因，提出一系列貼合新疆實際，符合環境法治發展規律的對策建議。主張轉變新疆農村環境立法理念，將可持續發展作為農村環境保護法治建設的指導思想，強調制度創新的重要性。在此基礎上，加大新疆農村環境保護法的立法實踐工作，提出完善新疆農村環境立法的具體路徑。

農村環境保護法治建設的現狀與對策論文

　　關鍵詞：新疆農村環境保護；法治建設；可持續發展；制度創新

　　我國環境保護法治長期致力于城市的環境保護工作，立法和制度性設置多是以城市作為設計基礎，農村環境管理存在著立法空白和制度性欠缺，導致現行立法和制度難以滿足農村環境保護的現實需要。新疆農村環境保護法治建設也遇到了相同的問題，相關部門面對不斷出現的農村環境問題往往力不從心。怎樣結合新疆農村環境的實際狀況和新疆農村環境保護法治的建設水平，提出有針對性的立法建議顯得尤為重要。

　　一、新疆農村環境保護法治建設現狀

　　隨著新疆經濟的快速發展，環境污染、生態破壞問題日益凸顯，相應立法部門陸續出臺了一系列地方法規予以保護和防范。目前，新疆生態環境退化得到了初步有效控制，環境污染也得到了進一步的防治和改善，城鄉環境質量保持穩定。

　　（一）新疆已初步建立環境保護法規體系

　　在環境保護法治建設方面，新疆致力于發展具有新疆特色的環境保護法治事業，自20世紀80年代至今，新疆地方環境保護立法正在形成一個比較完善且符合地方需求的法治體系。新疆環境保護法治建設經歷了三個階段：1.20世紀80-90年代的創建期；1990年至2000年的發展期；2000年至今的提高期。從立法水平來看，新疆地方環境立法從最初針對特定的環境要素立法，到污染防治和生態保護全方位立法；從重視城市環境保護立法，到城鄉環境一體化立法；從照搬國家法律，到結合地方實際提出針對性立法，甚至是進行先行性立法的嘗試。新疆地方環境立法已成為中國地方環境保護法學的重要組成部分。目前，新疆已初步建立以《新疆維吾爾自治區環境保護條例》（2011年修訂）為指導，以生態保護和污染防治法律規范為內容的新疆環境保護法規體系。《新疆維吾爾自治區環境保護條例》是指導新疆環境保護的綜合性、基礎性地方法規。該條例明確了“環保優先、生態立區”的新疆環境保護理念，確定了“資源開發可持續、生態環境可持續”新疆環境保護的發展方針，標志著新疆的環境保護工作將進入一個新的法治化管理階段。截至2013年，新疆共制定環境保護的相關地方法規43件，其中自治區級法規22件，較大市級地方法規5件。新疆生態保護立法主要包括水事、礦產資源、草原、森林、野生動植物、土地、自然保護區、濕地等方面的法律規范。

　　（二）新疆農村環境和農民環境權益保護已有相應法規予以規范

　　新疆環境保護法發展初期，城市環境作為環境保護法律制度設計的基礎和模型，得到了有效和及時的保護。但是，相對于與城市有很大區別的農村環境狀況，已有的法律制度很難進行針對性的適用，有關農村環境、農民環境權益保護的法律規范也很少涉及。由此，就造成了今天廣大農村環境污染狀況堪憂，生態破壞嚴重的重要法律原因之一。近年來，在新疆立法、環境保護等部門和環境法學者的努力下，新疆陸續出臺了新疆農村環境保護方面的法律規范及相關的規范性文件。2011年，《新疆維吾爾自治區環境保護條例》的重大修訂，其中一大亮點就在于將農村的環境問題納入統一規定之中。在加強農村環保工作方面，該條例明確要求制定農村環境綜合整治規劃，推進農村環境連片整治，加強農村環境保護設施建設、環境污染治理、農業生態環境保護和農業資源保護利用，將防治農村層面源污染工作納入環保目標責任制等。此外，鼓勵發展清潔能源，采取措施防止土壤、農產品污染等。自治區黨委、政府也積極推進農村的環境保護工作，分別在2009年出臺了《關于進一步加強環境保護和生態建設的意見》（新黨發〔2009〕6號）、《關于加強農村環境保護工作的意見》（新政辦發〔2009〕136號），兩份文件的發布，在一定程度上彌補了法律、法規在農村環境保護工作方面的缺失。

　　（三）新疆環境保護立法地方特色明顯

　　新疆環境保護立法的地方化，表現在立法的主體方面。自治州、縣結合區域特點，出臺了一系列涉及生態資源保護、污染防治的自治條例、單行條例，對地方環境保護起到了重要作用。截至2013年，各自治州、縣現行有效的自治條例、單行條例16件，其中，伊犁哈薩克自治州5件、昌吉回族自治州3件、巴音郭楞蒙古自治州3件、博爾塔拉蒙古自治州1件、克孜勒蘇柯爾克孜自治州1件、和布克賽爾蒙古自治縣2件、木壘哈薩克自治縣1件。地方化表現在結合新疆環境資源條件和特有的環境問題，制定相應的地方環境立法。還表現在沒有上位法的情況下，為切實保護新疆環境，開始制定先行性立法。例如，2005年3月25日，自治區人大常委會又為全長1321公里的塔里木河立法并修訂了我國第一部規范流域管理的《塔里木河水資源管理條例》，加強了塔里木河流域水資源的統一管理和科學調度。2012年，在國家沒有濕地保護上位法的情況下，新疆先行性地制定頒布了《新疆維吾爾自治區濕地保護條例》，該條例預示著新疆濕地保護將邁向新階段。希望以上立法嘗試能為其他省區制定相關法規提供借鑒作用。

　　二、新疆農村環境保護立法存在的問題

　　（一）重城市、輕農村的環境保護傾向仍然存在

　　黨的十八大把生態文明建設放在了突出地位，并納入總體布局，拓展為“五位一體”。這表明我們黨對中國特色社會主義建設規律從認識到實踐都達到了新的水平。隨后，2014年修訂《環境保護法》，該法第一條中明確規定了環境保護法新的立法理念：生態文明建設和可持續發展的理念。明確要推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展，要使經濟社會發展與環境保護相協調。進一步強化環境保護的戰略地位，將保護環境作為國家的基本國策。同時，該法較為全面地規范了農村環境保護內容，新增相關農村環境保護法條第33、49、50、51條，從防治農業污染、畜禽污染、生活垃圾污染、農村水源保護到城鄉污水、垃圾處理設施的建設；明確了政府對農村環境保護的監督管理職責等。由于《新疆維吾爾自治區環境保護條例》（2011年修訂）修訂時間早于《環境保護法》（2014年修訂），該條例關于農村環境保護的相關內容較為缺乏，不夠全面；相關規定原則性強，可操作性較弱。整體而言，該條例體現出以城市環境保護為主，農村環境保護為輔的傾向，這不利于新疆農村環境保護工作的有力實施。

　　（二）新疆農村環境保護立法相對不足

　　1.新疆缺乏指導農村環境保護的綜合性立法

　　目前，從國家層面到新疆地方層面還沒有一部農村環境保護立法或“農村環境保護”篇章，無法起到綜合保護農村環境的作用。新疆農村環境立法嚴重缺失，綜合性的農村環境立法僅見于《新疆維吾爾自治區環境保護條例》第二十九條的規定中。

　　2.新疆農村環境保護立法體系中污染防治立法缺失

　　目前國家污染防治法針對保護要素的不同，主要包括《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染防治法》《環境噪聲污染防治法》《海洋環境污染防治法》等。截至2013年，新疆制定環境保護的相關地方法規43件，其中涉及污染防治的法規只有3件，且只是針對危險廢物的污染防治。有關大氣污染防治和水污染防治的相應法規針對的區域有限，僅限定在烏魯木齊市和巴音郭楞蒙古自治州博斯騰湖流域。由此可見，新疆污染防治立法數量遠遠沒有達到實際需要。新疆迄今為止，針對水污染、固體廢物污染、大氣污染的治理等方面相應的配套立法尚不完善，這樣容易造成無法可依的局面。新疆地方配套法規缺失，體現了新疆地方法規與上層法之間缺乏有效的協調與配合。如2004年修訂的《固體廢物污染防治法》和2008年修訂的《水污染防治法》都分別增加了對農村環境保護的相關條款，但是，到目前為止新疆都沒有在相關立法中增加和修訂農村固體廢物、農村水污染防治立法的相關內容。

　　3.新疆農村環境立法的領域空白

　　針對一些領域，如土壤污染防治、農產品污染、生物安全方面存在立法上的空白。同時，在荒漠化治理，退耕還林政策的法治化、礦產資源的生態建設、內陸河域的綜合治理等方面仍然缺乏立法。還需要對環境保護管理制度、污染防治制度、生態保護制度中的部分制度進行研究，使之有效貼合新疆農村環境保護的實際情況。

　　（三）立法的可操作性不強

　　通過查證現有的單行法規，筆者發現環境保護管理體制的相關規定往往都過于抽象，在制定具體實施措施時存在“一刀切”，不能與新疆農村的實際情況相結合，以致相關執法部門在執行時無從下手或難以執行的情況較為多見。

　　三、完善新疆農村環境保護法治建設的對策

　　（一）立法明確農村環境保護的重要性

　　樹立可持續發展的理念，應當明確其憲法地位。只有可持續發展理念具有憲法的法律效力，才能從根本上重建環境法體系。新疆在科學發展的過程中，對環境問題給予高度重視，自治區黨委確立了“環保優先，生態立區”的發展理念和核心思想。但是，針對新疆農村環境立法保護的不足，應當盡快依照2014年修訂《環境保護法》的立法理念和思路修訂新疆環境保護相關法規，立法明確農村與城市環境保護具有同樣的重要性，從而全面立法規范新疆農村環境保護和防治工作。結合新疆農村環境特點和環境監督管理特點，借鑒國外的先進經驗，制定較為全面的新疆農村環境立法體系，將城市與農村的環境保護問題統籌規劃，統籌治理。

　　（二）加大力度修訂新疆農村環境立法

　　1.制訂《新疆農村環境保護條例》

　　針對全國農村環境立法的缺失現狀，新疆應當加大嘗試性的立法實踐，制定新疆農村環境保護的相關法規，以此彌補國家立法空白，解決新疆農村環境破壞的現實問題。新疆農村環境立法的方式主要包括兩種選擇：單獨制訂《新疆農村環境保護條例》或在《新疆農村環境保護條例》中增補一章“農村環境保護”。筆者認為應當單獨制訂《新疆農村環境保護條例》，首先，《新疆維吾爾自治區環境保護條例》于2011年進行修訂，其中部分內容體現了解決農村環境問題的思路，但還不全面、不具體，如果在此條例中增加一章內容，勢必要再次進行修改，這種修改只能針對農村環境，對條例實施中的其他問題可能由于時間等因素無法及時發現或提出。這種修改會造成法實施效力的下降；其次，單獨制訂農村的環保條例，可以避免將農村環境保護條款納入現行城市中心主義色彩的環境基本法后出現的體系不協調后果；最后，可以降低立法成本并凸顯農村環境問題和環境保護的特殊性，確保法律規制的有效性。《新疆維吾爾自治區環境保護條例》是指導新疆農村環境保護的綜合性法規，要把環境保護放在首位，當經濟發展和環境污染相沖突時，堅定不移地保證環境保護優先地位。其條例主體內容分為總論和分論兩部分。總論部分主要規定農村環境保護的指導思想、基本原則、基本制度等。分論主要針對農村污染防治和生態環境破壞制定相關規定，其中農村污染防治主要包括：農村飲用水污染防治、生活垃圾污染防治、畜禽養殖污染防治、大氣污染防治、城市垃圾向農村轉移的污染防治等，生態環境破壞主要包括：草原、水源等生態環境保護的內容。在立法方式上，新疆應當加大補充立法和特殊性立法的數量。新疆有獨特的地理、人文環境，國家的統一環境立法勢必不能涵蓋新疆的特殊情況。新疆氣候干旱缺水，節水和植被保護是環境保護面臨的重要任務，因此就需要對森林、草原、水等資源進行詳細的立法保護。新疆也應當在《森林法》《草原法》《水法》《礦產資源保護法》的基礎上，結合新疆實際情況制定補充性和特殊性立法，以達到保護環境的作用。

　　2.新疆農村生態環境保護法的完善建議

　　筆者認為，首先應當對新疆生態環境保護進行立法，抓緊制訂《新疆維吾爾自治區牧區草原生態環境保護條例》。新疆是全國三大牧區之一，廣闊的草原不僅為新疆畜牧業的發展提供了雄厚的物質基礎，也為祖國西部邊陲筑起了一道綠色生態屏障。其次，要繼續推進自治區“13211”環境保護行動計劃的實施，加強對重點流域、區域生態環境保護與治理恢復的監督管理，努力使我區資源開發的生態環境保護和管理走上法治化的軌道。最后，逐步完善地方生態環境保護法規體系，做到有法可依，依法行政，切實加強對水、土地、森林、草原和礦產等重要自然資源開發的生態環境保護和管理。加大對資源開發生態環境保護的執法力度，嚴格執行環境影響評價制度，規范資源開發的生態環境管理，對有法不依，造成重大生態環境破壞的案件，要嚴肅查處。

　　（三）遵循法治建設科學性原則

　　1.加大新疆地方立法規劃的實施，完善立法機制

　　立法規劃是立法工作的前置程序，是關于立法的前瞻性計劃。地方立法規劃的科學合理可以保障地方立法生效后的科學合理實現。在制定地方立法規劃時，要注意科學原則與民主原則的統一。對已經完成的立法按照法定程序進行評估和審查。

　　2.重視新疆農村環境監督管理制度創新

　　農村環境監督管理主體制度創新。新疆應當完善農村環境監管主體體系，應當將農村環境保護實施主體從單一化的政府監管轉變為多元化的政府與非政府共同監管，構建共生互補，協調配套的多元化監管機制。筆者提出農村環境監管主體多元雙層次保護的設想。即以政府特別是基層政府保護為主導的第一層保護，由村委會、農民和社會環保組織形成的農村環境保護自治的第二層保護。立法明確各主體地位，統一環境監管的職責權限，劃分各部門的職能、責任等。農村環境保護具體法律制度創新。現有的環境保護制度主要是針對城市環境污染和生態破壞的情況而設計，不能滿足農村環境保護的需要，甚至一些制度無法在農村適用。所以，需要對環境保護管理制度、污染防治制度、生態保護制度中的部分制度進行研究設計，使之合法有效保護新疆農村環境，其中包括：環境規劃制度、環境影響評價制度、環境監測制度、“三同時”制度、環境許可制度、排污登記制度、排污許可制度、排污收費制度、突發事件的應急制度、草原資源有償使用制度、草原禁牧和草畜平衡監督管理制度、草原生態補償制度、生態保護區制度。農村環境管理經濟制度創新。在新疆農村環境治理的過程中，首先，樹立“循環經濟”的觀念；其次，構建完善的資源開發生態環境補償機制；最后，還有如環境稅費制度、排污權交易制度的完善和創新。農村環境立法的公共參與制度。立法確立農民環境權，并制定細則以保障此種權利的實現；完善公眾參與的法律機制；完善公眾參與環境立法的法律責任體系，明確規定公眾參與的法律責任，對責任主體、責任形式和責任承擔方式、責任追究的主體和程序等內容作出相應規定。

　　（四）完善新疆農村環境監督管理的具體建議

　　新疆農村環境監管主體在立法上的空白，導致長期以來農村環境日益惡化，新疆農村生態環境保護應當加強鄉政府、村民委員會等方面的監管，通過立法賦予以上主體職權和職責。為了解決新疆農村環境監管主體缺位現狀和新疆廣大農村污染現狀，筆者建議新疆各鄉鎮設立環保所。職責擬為:監督本轄區內環保法律法規和政策的貫徹實施；監管和治理本轄區內生活污水、畜禽養殖、農藥化肥污染、生活垃圾和排污企業；辦理本轄區內新擴、改建項目環保審批手續和監督“三同時”執行情況；處理本轄區內環境污染的信訪、投訴、糾紛等案件；整治和恢復本轄區內農村生態環境，創造環境優美的生態鄉鎮；向本轄區內居民和企業進行環境保護的宣傳教育工作；建設農村環保的基礎設施，完善環境監管的信息化和網絡化建設，做好排污的預警工作，掃除監管盲區。結合新疆環境管理制度的建立是以城市作為設計基礎，不能有效貼合新疆農村的實際情況，建議制定新疆農村環境監督管理制度，將農村環境保護考核納入當地政府考核目標體系，實施綠色GDP核算和考評標準體系，并在法律中明確加以規定。在編制環境保護規劃時，應足夠重視農村的環境保護，在自治區統一規劃的基礎上，各地區可以將城市環境保護與農村環境保護分別進行專章編制，將農村環境保護的目標、任務、組織領導、監管、保障措施等內容明確化。應該針對農村的環境規劃、政策、制度開展戰略環評。提高農村環境影響評價中農牧民參與的程度，實現信息公開。建立新疆農村排污登記制度。完善《新疆維吾爾自治區突發環境事件應急預案》的體系內容。將農村突發環境事件的監測機構、監測方式、污染類型以及公眾參與等原則規定其中，等等。

　　（五）完善新疆農村環境糾紛救濟制度

　　充分考慮新疆區域特點，學習借鑒國外及國內其他省區的經驗，探索與建立適合新疆地域與經濟發展的農村環境糾紛解決多元機制。筆者提出了構建新疆農村多元環境糾紛解決機制。首先，筆者認為結合新疆農村環境糾紛的特點、農村環境糾紛解決現狀與救濟的現有條件，構建多元化農村環境糾紛解決機制，其重點應當放在非訴訟救濟的制度完善與機構改革方面。新疆應當健全村民調解委員會組織、民間環保委員會的調解功能；強化農村環境糾紛解決過程中鄉政府功能；完善新疆農村環境糾紛行政處理制度等。其次，完善訴訟救濟制度。訴訟救濟應當充分考慮訴訟成本與訴訟技術的難度，在訴訟制度完善中考慮保證農民便于訴訟，訴訟費用的承擔等因素，同時轉變法院在解決環境糾紛中的定位，在訴訟救濟中也要重視調解。建議在新疆推行環保法庭的構建；統一新疆高級人民法院環境案件審判標準；引導推行新疆各級法院開展環境公益訴訟；完善新疆農村環境案件管轄爭議的解決對策；農牧民訴訟費用減免標準等。最后，完善非訴訟救濟體系內部的協調，以及構建非訴訟救濟和訴訟救濟之間的銜接制度。

　　作者:劉晶李君單位:新疆農業大學

　　參考文獻：

　　[1]呂忠梅.環境法[M].北京：高等教育出版社，2013:29-30.

　　[2]喬世民.少數民族地區生態環境法制建設研究[Ｍ].北京：中央民族大學出版社，2009.

　　[3]高曉璐.論農牧區環境污染防治的法律問題[J].當代法學，2009，（2）.

　　[4]黃錫生，段小兵.社會主義新農牧區建設與環境法律制度創新研究[J].重慶大學學報，2010，（1）:124-128.

　　[5]王燦發，陳懿.論鄉鎮環境保護管理立法的不足及完善[J].法學雜志，2009，（4）:11-14.

【農村環境保護法治建設的現狀與對策論文】相關文章：

廊坊市農村環境保護現狀與對策研究論文05-02

農村幼兒教育現狀與對策論文04-27

淺析農村環境保護的現狀及管理對策04-25

獨立學院學風現狀和建設對策論文05-01