獨立規制:含義、實踐及中國的選擇

時間：2023-05-01 02:09:29 經濟學論文我要投稿

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獨立規制:含義、實踐及中國的選擇

網絡型產業指需要基礎設施網絡來向用戶傳輸物品或服務的產業,包括電信、電力、燃氣、自來水、鐵路、航空等行業。大多數發達國家都設立獨立規制機構對這些行業實施規制,該思想對我國的網絡型產業的改革產生了一定的影響,需要深入研究。　　一、網絡型產業需要實施政府規制

　　網絡型產業的特點是產業中存在自然壟斷環節,一般來說,基礎設施網絡具有自然壟斷特性,產業上游或下游利用基礎設施網絡開展的業務具有潛在競爭特性,如表1。

表1　　網絡型產業的特性

資料來源:OECD。

　　競爭優于規制,世界各國網絡型產業改革的目標都是在具有潛在競爭特性的環節引入競爭。自然壟斷環節由于難以引入實質性的競爭,政府一般實施必要的規制,以達到兩個目的:一是提高社會福利,減少壟斷的弊端。二是防止基礎設施網絡的所有者將壟斷延伸到競爭性環節。

　　二、獨立規制的發展背景

　　過去20年中,大多數發達國家和少量發展中國家在網絡型產業的規制中采取了獨立規制的模式。所謂“獨立”,指規制機構既與被規制企業、消費者等利益相關者保持一定的距離,又與政府行政部門保持一定的距離。

　　網絡型產業的私有化和開放浪潮是獨立規制的直接動因。80年代以前,大多數國家解決網絡型產業“市場失靈”的方法是國有化,少數國家采取私人擁有加政府規制的模式。由于規模經濟和范圍經濟特性,行業內企業一般采取一體化的經營模式。過去20年中,實踐和理論研究使越來越多的政府認識到過去模式的缺陷和產業內引入競爭的重要意義,并引發了全球范圍的私有化和產業開放改革。許多國家的政府全部或部分退出了網絡型產業,對產業進行重組(包括對一體化的企業進行結構上或財務上的縱向分離),對規制進行改革,鼓勵私有企業進行投資。在此背景下,建立獨立的規制機構成為多數國家的選擇。

　　建立獨立規制機構的理論基礎是“規制俘虜”(Regula?tionCapture)和“規制勒索”(Hold-upProblem)。“規制俘虜”理論認為,傳統的規制理論的基本前提假設即規制者以社會利益最大化為目標是不能成立的。該理論強調規制者存在尋求經濟利益或政治利益的動機,相關利益集團在決策過程中會積極活動以形成對自己有利的決定,由此可能出現規制者被利益集團俘虜的現象。有關學者的研究表明,規制改革前發達國家廣泛存在規制俘虜現象。如Laf?font和Tirole于1993年的研究證明,美國在規制改革前在公路貨運、電信、航空等行業存在規制俘虜問題。“規制勒索”理論認為,網絡型產業的基礎設施投資金額巨大,回收期長,投資具有沉淀性,一旦投資完成,投資者處于非常被動的地位,規制者有可能在利益集團的壓力下對被規制企業進行擠壓,例如政府為爭取選票而降低服務價格。投資者在投資前也會認識到這一點,從而導致投資不足或提高投資成本。這些理論都支持建立獨立的規制機構。

　　實踐中,政府部門直接參與規制面臨利益沖突。首先,政府與私有化或部分私有化的主導企業存在千絲萬縷的利益關系,主導企業常常受到政府的照顧,特別是在企業出現危機的時候。第二,網絡型產業的服務價格是高度政治敏感的,價格可能成為政治交易的工具。這些都與政府鼓勵私人投資和引入市場競爭的目標相沖突。

　　經濟一體化也是推動獨立規制的重要力量。歐盟和OECD等組織積極推動規制改革,建立獨立規制機構有利于貿易和投資自由化。

　　三、獨立規制的實踐

　　在獨立規制的實踐中,各國模式的基本特征相同,但是受到本國的政治、經濟、文化和傳統的影響,也存在一定的差別。

　　(一)獨立規制的基本特征

　　設立獨立規制機構有兩個出發點:一是減少外部干預,二是建立專業技能。二

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