公民參與-憲政發展的必然趨向

　　在本世紀前半葉，社會科學中的主導性論題是政府與統治者之間的關系問題。而當代國際社會科學界關注的主導性論題已經是行政與公民之間的關系問題。從對統治與被統治的階級關系問題的重視轉向對公民與行政的關系的關注，這意味著當代各國民主化的發展趨勢正在消解19世紀以來的傳統思維定勢和理論方法。行政科學作為社會科學的重要分支自然會將其視角轉向公民對行政的廣泛參與，從而為重塑政府提供科學的理論論證。1998年9月7日——11日在法國巴黎召開的第24屆國際行政科學大會將公民與公共行政作為大會討論的主題，充分體現出政府理論和行政學研究在世紀之交的發展趨勢。在本屆大會上，與會者著重討論了公民保護形式與公共行政；公民與公共服務供應；政府和行政作用中的公民參與；公民期望；個人與超國家行政；非公民與公共行政等問題。所有這些問題表明公民與政府的關系正在發生深刻變革，公民參與的全球趨勢正在打破“立法可以民主化、行政必須集權化”的傳統理論觀點，公民參與行政民主化發展趨向為重塑政府提供了根本途徑。

　　（一）從政治民主到行政民主：難題、原因和趨勢

　　從19世紀以來，在長時期中學術界一直熱衷于研究政治民主問題，而忽略了行政民主問題。學術界有關公民與國家關系的討論往往集中在政治性公民資格方面，集中關心公民行使選舉權、被選舉權、陪審權等政治性權利的能力及其限制問題。此種階段性研究偏好受到全球政治民主化的大趨勢影響，政治民主框架的創立成為各國政治現代化的首要任務。

　　人們在長時期中忽略行政民主化問題的原因還在于19世紀行政所涉及的領域極其有限。行政與全社會的頻繁接觸的日常關系是20世紀30年代以后迅速展開的。公民個人在此以前與行政當局發生的關系極其有限。隨著行政機構和行政權力的膨脹以及行政事務的擴大，人們逐漸認識到行政并不僅僅是一種“執行”活動。過去，理論界將行政視為僅僅在執行由國會或政府通過民主程序制定的政策，行政只是在執行民主決策。現在，人們發現行政本身在制定政治法規，行政在不斷攜取準立法權和準司法權，傳統的三權劃分竟然在行政系統中實現了統一。

　　理論界中長時期流行的偏向是將行政當局置于“被管理者”之上。在行政與公民個人之間的關系中，行政被認為是保護集體利益的，因而行政應具有優越地位。行政相對于公民的優位性表現在各個方面，進而個人被分解為公民和被管理者或被治者。作為公民，個人擁有公民權利；作為被治者，個人又是行政當局的屬民。在公民與國家、被治者與行政的雙重關系中，個人被肢解了。作為公民，個人在政治權力面前意氣風發，指點江山；作為被治者，個人在行政權力面前附首貼耳，任其擺布。個人的政治地位和行政地位之間的失衡狀態只能依靠法院特別是行政法庭來調整。因而，20世紀便成為行政法制和行政法學的崛起時代。行政法官在長期中扮演雙重角色：既要保護公民權利，又要維護行政特權。行政法院、行政法庭的出現本身就表明了行政的特殊地位。

　　公民的政治地位與行政地位之間的不平衡狀態在憲政體制和憲政理論中表現為：一方面個人被承認為是公民，處于積極位勢；另一方面，個人在行政組織面前被認為是被治者，處于消極位勢。重新認識和確立公民與行政的關系成為當代憲政理論與憲政體制改革的一項重要任務。

　　重新確立公民與行政的關系，在學術思想上有一重大障礙，這就是近代社會科學中反對直接民主制的思潮，一些高喊民主口號而又堅決抑制直接民主制的學者造成一種假象：似乎現代民主的發展在本質上必須反對直接民主制。直接民主與間接民主本來是民主發展的兩種相互內在聯系著的重要形式，直接民主與間接民主的關系本來是相互補充相互支持的。在還沒有條件實行直接民主的地方只好以間接民主替代，在有條件的地方間接民主應當向直接民主發展。這種互為補充的和諧關系在一些學者的理論中變成了矛盾的關系，似乎為了發展民主，只能堅持間接民主，必須

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