從基本國策到基本法律-《人口與計劃生育法》的立法背景與立法過程評析

　　內(nèi)容提要：任何法律的制定都絕不是偶然的，必有其特定的立法背景和成因。文章從經(jīng)濟、政治、社會發(fā)展等多角度，分析了我國制定《人口與計劃生育法》的立法背景；對我國從以基本國策推行到依基本法律推行計劃生育，從而制定專門《人口與計劃生育法》的國家立法歷程作了必要的梳理和總結(jié)。文章還聯(lián)系實際，對國家立法過程中若干備受關(guān)注的重點、難點問題，如生育政策的立法表述、社會撫養(yǎng)費制度的確立、計劃生育獎勵與社會保障制度的建立等問題進行了概括性的分析和闡述。

　　關(guān)鍵詞：人口與計劃生育法，基本國策，立法背景，立法過程

　　社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立和社會主義民主法制建設(shè)進程的加快，對依法治理人口與計劃生育工作提出了更高的要求。人口與計劃生育工作長期以來依靠政策和地方立法開展工作的狀況已不能適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要。2001年12月29日由九屆全國人大常委會第二十五次會議通過、2002年9月1日施行的《中華人民共和國人口與計劃生育法》是我國立法歷史上的重要法律。它首次將我國推行二十多年之久的基本國策終于以基本法律的形式予以確認，從而結(jié)束了有國策而無國法（這里指國家基本法律）的歷史。國家制定《人口與計劃生育法》既是貫徹落實黨的十五大提出依法治國基本方略和落實計劃生育基本國策的要求，也符合廣大人民群眾的迫切愿望，對穩(wěn)定低生育水平，保障計劃生育事業(yè)穩(wěn)定、健康、持續(xù)發(fā)展具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。本文將對制定該法的立法背景作一扼要分析，對立法過程中若干備受關(guān)注的重點、難點問題作一介紹與評析。

　　一 、我國《人口與計劃生育法》的立法背景分析

　　任何一部法律的制定都絕不是偶然的，而是必然有其特定的立法背景和成因，這些背景因素中往往涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會發(fā)展等諸多方面。有的立法既有國內(nèi)因素的考慮，還有國際因素的考量。就我國的《人口與計劃生育法》而言，應(yīng)該說有其特定的歷史背景。筆者試圖從國內(nèi)背景與國際背景兩個方面來進行分析：

　　（一）制定《人口與計劃生育法》的國內(nèi)背景分析

　　1、　經(jīng)濟背景（因素）分析

　　人口多、底子薄，是我國的基本國情。我國是世界上人口最多的發(fā)展中國家。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，截止到2001年底中國內(nèi)地的人口總量達到12.76億1.雖然中國已經(jīng)進入低生育水平階段，但由于中國的人口基數(shù)大，總?cè)丝谌匀辉谝悦磕?000萬左右的速度增加，長期存在高增長量與低生育水平的矛盾，預(yù)測到21世紀中葉，我國總?cè)丝跀?shù)達到16億方能實現(xiàn)零增長。

　　龐大的人口基數(shù)和每年增加1000萬人口的狀況，給中國經(jīng)濟社會發(fā)展和實施可持續(xù)性發(fā)展戰(zhàn)略帶來巨大的壓力。人口過多和人口增長過快始終是制約我國現(xiàn)代化建設(shè)的首要問題。因此國家把實行計劃生育確立為一項必須長期堅持的基本國策。但是長期以來雖有國策卻無國家立法，人口與計劃生育工作長期依靠政策和地方立法開展工作的狀況已不能適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要。有必要把“實行計劃生育是國家的基本國策”通過法律的形式確立下來。

　　2、社會發(fā)展背景（因素）分析

　　21世紀中國人口的繼續(xù)增長與資源的矛盾更加突出。雖然中國的土地面積達960萬平方公里，但是適合居住和經(jīng)濟活動的空間很有限，人口分布極不平衡。中國的耕地面積僅占世界總面積的7%，卻養(yǎng)活著占世界總?cè)丝?2%的人口。中國耕地面積只有國土面積的十分之一，而印度耕地面積占國土面積的55%，人均耕地是中國的兩倍；美國耕地面積占國土面積的20%，人均耕地是中國的9倍；中國的糧食產(chǎn)量居世界第一，人均糧食占有量卻不到美國的四分之一。由于中國人口規(guī)模將繼續(xù)擴大，中國的人均糧食占有量長期維持在不足400公斤的低水平上。

　　隨著經(jīng)濟總量和人口總量的不斷擴大，農(nóng)業(yè)資源已經(jīng)迅速接近承載力的上限，平均每人擁有的耕地不到世界平均水平的30%，平均每人擁有的草地不到世界平均水平的40%；平均每人擁有的林地不到世界平均水平的14%；平均每人擁有的水資源不到世界水平的1/4.

　　中國

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