流浪的權(quán)利與管制

　　內(nèi)容提要： 本文從孫志剛事件以及流浪乞討問題出發(fā)，探討中央與地方關(guān)系的合理化。收容遣送制度廢止后，全國(guó)不少城市都出現(xiàn)了治安隱患，從而產(chǎn)生了地方政府是否有權(quán)在全國(guó)人大立法缺位的情況下采取限制人身自由的措施等問題。本文認(rèn)為，孫志剛事件所反映的并不是簡(jiǎn)單的立法主體越位問題，而是執(zhí)法過程違法和公民權(quán)利缺乏司法保護(hù)的普遍問題�！妒杖萸菜娃k法》的廢止固然剝奪了地方政府侵犯流浪者基本權(quán)利的手段，但它同時(shí)也必然給地方的法治化治理帶來困難，因而最終無助于解決流浪乞討所產(chǎn)生的社會(huì)問題，也不能為提高執(zhí)法人員的素質(zhì)和公民權(quán)利的保障提供任何幫助。本文建議轉(zhuǎn)變中央和地方關(guān)系的傳統(tǒng)思維，在允許地方更多自主權(quán)和選擇權(quán)的同時(shí)，更充分地保障公民個(gè)人的憲法基本權(quán)利。無論是中央和地方關(guān)系的法律界定，還是公民權(quán)利的憲法保障，都要求建立獨(dú)立的司法機(jī)構(gòu)以審查地方立法的有效性。

　　關(guān)鍵詞： 流浪乞討，地方自治，中央權(quán)限

　　一、 引言

　　在每個(gè)國(guó)家，流浪乞討及其管制都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。隨著改革開放的深入，流浪也成為中國(guó)社會(huì)的一個(gè)突出問題，并很快產(chǎn)生了政府對(duì)流浪乞討行為的管制。經(jīng)濟(jì)改革剛開始，中國(guó)農(nóng)村就突顯出地少人多的問題，農(nóng)村的貧困流動(dòng)人口大量增加。許多農(nóng)民來到城市謀求生計(jì)，其中有些成為今天為城市繁榮作出貢獻(xiàn)的“民工”，有些卻自愿或不自愿地淪為沒有職業(yè)的流浪人口，主要靠乞討為生。雖然流浪和乞討現(xiàn)象是中國(guó)城鄉(xiāng)差距的直接反映，[1] 因而農(nóng)村貧困人口到城市追求幸福生活的動(dòng)機(jī)和行為是完全正當(dāng)?shù)�，但是這種現(xiàn)象確實(shí)影響了繁華都市的市容環(huán)境，給城市居民的生活和安全帶來了一定的困擾。且近20年來，“乞丐”的含義和成分變得越來越復(fù)雜，乞討行為發(fā)生了一定程度的“異化”。[2] 有些所謂的乞丐并不真正需要救助，而是將乞討當(dāng)作一種收入不菲的“職業(yè)”，有些乞丐甚至結(jié)成團(tuán)伙從事有組織的犯罪活動(dòng)。不論流浪乞討行為本身的正當(dāng)性如何，它所帶來的社會(huì)問題必須在憲法和法律的范圍內(nèi)通過制度加以解決。[3]

　　“為了救濟(jì)、教育（www.xfhttp.com－雪風(fēng)網(wǎng)絡(luò)xfhttp教育網(wǎng)）和安置城市流浪乞討人員，以維護(hù)城市社會(huì)秩序和安定團(tuán)結(jié)，”國(guó)務(wù)院于1982年頒布了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，通過收容和遣返原籍的辦法解決流浪乞討問題。[4] 盡管收容遣送制度具有良好的初衷，20多年的實(shí)踐逐漸暴露出它的一些弊端。因?yàn)榉N種原因，各地收容所并不能保證所有收治人員都受到人道的待遇。有的收容所疏于管理、玩忽職守，甚至將收容遣送作為創(chuàng)收的來源。2003年3月發(fā)生的孫志剛事件絕不是偶然的，而是集中反映了收容遣送制度在實(shí)施過程中存在的種種問題。[5] 更重要的是，《收容遣送辦法》的制定主體不合法，因?yàn)楦鶕?jù)1996年制定的《行政處罰法》第九條，限制人身自由的行政只能由全國(guó)人大或其常委會(huì)制定的“法律”設(shè)定；2000年實(shí)施的《立法法》第八條進(jìn)一步明確規(guī)定，“限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”必須通過法律才能規(guī)定，且法律不得將這項(xiàng)權(quán)力委托給國(guó)務(wù)院行使，但收容遣送顯然是屬于限制人身自由的強(qiáng)制措施。

　　盡管孫志剛本人并不應(yīng)該是收容遣送的對(duì)象，因而事件的性質(zhì)決定了它只是一個(gè)普通的行政違法和刑事案件，[6] 但這一悲劇的發(fā)生激發(fā)人們?cè)诟�深的層次上質(zhì)疑并挑戰(zhàn)收容遣送制度的合憲性與正當(dāng)性。在3位法學(xué)博士致信全國(guó)人大常委會(huì)并要求審查收容遣送規(guī)定的合憲性之后，國(guó)務(wù)院很快自行廢止了收容遣送辦法，并代之以《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。新辦法將原來強(qiáng)制性的收容遣送改為自愿性質(zhì)

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