圖書館立法困境探析論文

　　多年來,學術界對圖書館立法進行了深人的探討和研究，特別是對圖書館立法的必然性、可行性以及立法原則、立法內容、立法架構等方面做了詳細的分析和設想，對立法實踐起著重要的理論先導作用。尤其是2001年《圖書館法》第一次被作為人大法律議案的提出，又一次掀起了制定《圖書館法》的熱潮。但綜觀現行研究成果，要作為法律出臺的圖書館法在理論和實踐上仍有很多問題尚未解決，圖書館立法除了起草法律條文外，還有許多問題需要研究。

　　1立法目的上的殘缺

　　立法目的是立法者制定法律所希冀實現的預定目標，是任何立法活動不可或缺的。確定了立法目的，也就規定了立法的方向、針對性和最終目標。一切立法活動都圍繞著立法的目的來進行。那么,我國的圖書館立法究竟應當以什么為目的，即這一法律的制定應當追求什么樣的結果呢？目前,我國對圖書館法的立法目的尚無正面的專題研究，大多從側面提及。從理論研究的現狀與立法的實踐來看，圖書館立法的目的主要體現在：

　　1.1保障圖書館事業的順利發展

　　圖書館事業是一項集知i只性、教育性、學術性為一體的社會文化事業,具有特殊的教育職能，在精神文明建設中起著不容忽視的作用。通過圖書館立法，規定辦館宗旨，圖書館的任務、性質、社會職能和經費、藏書、館舍標準等，明確圖書館的辦館方向、服務對象和范圍，有效保障圖書館賴以發展的物質條件,促進依法辦館，以法治館，保證圖書館各項業務活動的正常進行。如《北京市圖書館條例》第1條規定廣為了保障圖書館事業的發展……”；《圖書館法草案》第一稿也將立法目的表述為“保障圖書館事業的健康發展……”。

　　1.2確立圖書館在社會中的地位

　　長期以來，我國圖書館社會地位較低下，只是一些城市、一些單位無足輕重的附屬品，可有可無。比如在高等學校，圖書館只是在理論上被承認是高校三大支柱之一，而實際操作中卻不能與其它兩大支柱同樣受重視。因此，圖書館界希望通過圖書館立法，從法律上肯定圖書館的地位和作用，依靠法的強制性，促使各級主管部門重視圖書館事業，約束和制裁那些對圖書館事業缺乏認識而不負責任的部門和個人，加快圖書館事業的發展進程。

　　1.3確認圖書館人員的地位、待遇

　　目前，我國圖書館人員總體上素質不高，地位低下，待遇偏低，人才流失較為普遍，這一現象嚴重制約了圖書館事業的發展。界內人士希望以圖書館立法為契機，確認圖書館人員的地位，“根本解決”圖書館人員的權利保障問題。以圖書館法規定圖書館人員的編制,專業人員的比例及其職務職稱和文化水平的要求，確保圖書館專業人員的質量;以圖書館法保障圖書館人員的地位、待遇、生活福利等合法權益，充分調動圖書館專業人員的積極性，進一步促進圖書館事業的健康發展。

　　顯然，這種立法目的完全是以圖書館自身的角度為出發點，使圖書館法不可避免地帶有濃厚的行業保護法的痕跡。實際上，圖書館法不僅是圖書館事業發展的有效保障，更是圖書館活動和行為的有效規范;圖書館法不僅是行業保護法，更是讀者保護法。讀者是促使圖書館事業進步的推動力量，圖書館的機構設置，信息收集、加工、傳遞和咨詢手段等，都應圍繞讀者的需求展開。以讀者為本位的理念近年來已逐步為國內圖書館界人士所認同和接受，讀者既然是圖書館的中心，那么，讀者在利用圖書館的時候，究竟擁有何種權利則是圖書館立法無可回避的問題。

　　以往的規章制度對讀者而言更多的是遵守制度的義務，保障讀者的合法權利往往只停留在職業道德的范疇討論中，而沒有提升到法律的層面上。從宏觀上看，讀者合法權利的確定，對我國制定《圖書館法》有導向作用。圖書館法是調整社會、圖書館、讀者之間的相互作用的重要機制，維護讀者的權利應成為《圖書館法》的基本價值取向。如果《圖書館法》只是籠統的規定圖書館的性質、地位、作用及事業發展方向，而沒有保護讀者權利的條款，它必定缺乏可操作性，社會效應也將大打折扣。從微觀上看，圖書館立法首先應從保護讀者權利出發，明確規定讀者權利和與之對應的圖書館的義務。圖書館應主動用法律規范自己的行為，自覺履行義務，確保處于弱勢地位的讀者合法權利得到保障。

　　2立法模式上的矛盾

　　國外圖書館法的立法模式不外乎單一式和復合式兩種。單一式即圖書館法表現為一部統一、完整的法典;復合式即圖書館法的內容散見于多個單行的法律、法規或法律文件之中^立法模式的選擇不僅僅取決于某種立法模式本身內在的優劣性，更取決于社會對不同立法模式的需求程度及不同立法模式與社會的相互適應性。我國圖書館界普遍傾向于立“大法”，制定一個覆蓋各級各類圖書館的圖書館事業“基本法”,一個能統管全行業的圖書館法。但我國的立法現狀及法制環境并不允許圖書館立法一步到位、一蹴而就，這一方面由于法治所要求的是一種務實的、循序漸進的立法;另一方面，圖書館立法必須根據我國已有的圖書館立法實踐量體裁衣、量力而行。

　　2.1單一的圖書館法不符合圖書館法治建設實際

　　圖書館事業是一項社會性公益事業和文化事業，涉及到社會生活的各個層次、各個方面，單靠一部圖書館專門法顯然不能形成強有力的約束，無法解決所有問題。圖書館法治建設應著眼于構筑完備的圖書館的法律法規體系，圖書館法應是一個以圖書館專門法為核心、各類相關法律法規相互補充、相互制約而形成的保障系統。而且，從美國圖書館法的基本情況可以看出，在100多年的圖書館立法歷程中，美國共制定和頒布了100多種圖書館相關法律法規。雖然它沒有設置一個專門管理機構去管理圖書館事業，但是，就全國范圍來看，有一個《圖書館服務和技術法案》在起著一定的作用，向各種圖書館(包括公共圖書館、中小學圖書館、大學圖書館、研究圖書館和其他圖書館）提供項目支持和項目經費。《圖書館服務和技術法案》和其他國家圖書館相關法律法規以及各州圖書館法,構成了一個相互促進、相互補充的法律法規保障體系，保障了圖書館事業的順利發展和長遠進步。

　　從我國實際來看，要真正實現圖書館的法治，我們所要建立的就應該是以圖書館專門法為核心，其他相關法律法規為輔助的完備和系統的體系。只有建立了由圖書館基本法律、行政法規、各地方圖書館法規、規章組成的有機整體，我國圖書館法律體系才可算是一個科學完備的系統，才能為我國圖書館事業起到真正的促進作用。我們可以制定一部單行的圖書館法，但這部法并非是所有圖書館活動和行為的簡單羅列，它并不規范所有的圖書館事務，也不解決圖書館事業領域存在的所有法律問題，我們不能希望一部圖書館法解決所有問題，它只對圖書館界內部及自身對本行業領域的一些基本問題進行法律化、規范化，相當于行業“自律”。

　　2.2單_的圖書館法不符合我國圖書館發展的實際

　　我國圖書館的類型比較多,有公共圖書館、學校圖書館、工會圖書館、軍隊系統圖書館和科研圖書館等類型。其中,公共圖書館屬國家文化行政部門管理;學校圖書館屬國家教育行政部門管理;工會圖書館由各級工會管理;軍隊系統圖書館和科研系統圖書館分屬各自的上級主管部門管理。整個圖書館體系基本上實行以行政關系為基礎，按領導系統組成隸屬等級的運行機制。各圖書館由上級主管部門承擔直接的領導責任，同時也受到財政部門（提供經費）、人事部門（負責編制，調配人員、職稱晉升）等間接管理部門的多重制約。雖然國務院在確定文化部的職能中有一條，即要求文化部對圖書館全行業進行管理和指導，但由于缺乏必要的法律、經濟、行政手段，這種層面上的管理是非常弱的。在這種體制的制約下,各類型圖書館的性質、任務、經費來源、服務對象、服務方式、人員結構都有所不同，形成了條塊分割、多頭管理、各自為政的局面，也造成了圖書館事業發展的不平衡，文獻信息資源配置不合理，各個圖書館的管理體制、流通模式和分類標準不盡一致，館際之間、區域之間缺乏合作與協調。尤其是隨著網絡技術的應用，這一矛盾顯得更加突出。這種松散的管理方式嚴重影響了立法工作的進程。要制定對這些類型不同、性質不同、管理體系不同的圖書館均適用的行為規范，的確是一件非常困難的事。

　　另外，雖然近年來我國圖書館事業取得了前所未有的突飛猛進的發展，但圖書館建設仍存在著許多問題。圖書館不僅數量上、服務上還不能滿足人民的需要，而且發展極度不平衡。大城市及東南沿海地區不僅數字圖書館建設已初真規模，而且公共圖書館已形成了市、區（縣）、鎮三級網絡，100%的鄉鎮館都進入萬冊書行列。走進圖書館，利用圖書館，享受圖書館的意識在這些地區普遍增強，而在經濟相對落后的西部，圖書館事業發展舉步維艱。基于此，要對整體上發展不平衡的各類圖書館制定統一的圖書館法，規定其經費來源、額度、人事制度及建筑標準等，絕非易事，因為各地的實際情況千差萬別，即便做出硬性規定，也難以真正落實，反而使法律流于形式。

　　3立法基礎上的薄弱

　　縱觀圖書館業界所寫的有關圖書館法的研究文章，有不少是對立法環境、立法進程等問題的研究，但大多數是強調客觀因素的制約作用，如經濟水平不高、經濟基礎不夠雄厚、法制建設不完備等。但研究應以實用為目標，以效果為檢驗標準，圖書館立法進程中的主觀制約因素也是不可忽視的。

　　3.1思想基礎的薄弱

　　多年來，不少有識之士為推動圖書館立法而進行的一系列學術研究、宣傳活動，提出的一系列建議和議案，采取的一系列行動和措施，促使國家與政府有關部門、圖書館管理部門和廣大圖書館界普遍認識到圖書館立法的必要性和緊迫性。但是，一部法律的產生和完善都是與社會發展相適應的，都必須具備一定的基礎和條件。圖書館立法也不例外，它不僅是圖書館界的需要,更是一種社會的需要。人們必須在思想上充分認識到圖書館立法是社會發展，當然也是圖書館事業發展的迫切需要。

　　然而，圖書館事業作為人類社會文明的柱石，雖然在近數十年間得到了較大規模地發展，但從全社會、全民族發展的整體上講，人們對圖書館的地位、作用還是認識不足，這種思想觀念的薄弱已經在圖書館事業的基礎設施、服務手段、人員素質等多方面影響了我國圖書館事業的發展講程。例如，圖書館是為社會公眾服務的，在經費來源上應當形成一種政府、社會、個人共同創辦圖書館事業的合理機制。但從我國的現實狀況看，政府對圖書館事業的經濟支持力度明顯不夠，不僅經費在文化、教育經費中所占的比例較低，而且經費數額沒能隨著經濟的發展及圖書館事業規模的擴大而增長，實踐中還多有被拖欠、挪用的狀況。這與國外發達國家的圖書館等文化公益事業得到社會、個人的積極支持形成鮮明的對比。再加上圖書館工作在人們的印象中主要是借書、還書等簡單重復性的工作，這樣就存在著圖書館的工作誰都可以做、圖書館誰都可以去的思想。這種對圖書館和圖書館工作的錯誤認識，使得人們對于圖書館立法普遍重視不夠。不少人認為通過我國現行的有關規程和條例對圖書館有關問題予以規定就已經足夠了，甚至認為圖書館作為一項具體的事業，沒有必要從國家法律的角度進行規定。可以看出,我國還未能從全社會的整體范圍、從社會發展的高度看待圖書館立法問題，沒有給予其應有的重視，這是制約我國圖書館立法進程的主要因素。

　　3.2技術基礎的薄弱

　　《圖書館法》內容的討論與法律草案的提出,不乏法律專業或對法律具有很深研究的人士，然而大多數還是圖書館業內人士。圖書館人員對圖書館立法的熱情高、投人的精力并非不妥。但是立法本身是一門科學，是一項專業性、技術性都很強的工作，所要解決的問題紛繁復雜。即使是在法律界，也只有少數人對立法工作有專門的研究。就圖書館立法來說，一方面，要對圖書館現有的各種條例、規范、標準和制度等進行全面的整理、分析、研究和評價，找出共性、差異和缺陷,為圖書館立法提供一個比較完整的參考依據，使圖書館法中的各項內容完善、統一和協調,從而保證圖書館法律體系中基本法與各法規之間、法規與法規之間銜接配套。另一方面，圖書館法作為我國法律體系的一個組成部分，還要考慮與其它法律的相互補充和相互協調,特別是文化、教育、科技法及著作權法、專利法、商標法等相關的法律。只有在立法過程中顧全大局，開闊視野，堅持全局觀念和整體觀念，摒棄本位主義的立法態度，才能保證圖書館法的科學性、合理性。

　　因此，圖書館立法不單要有圖書館人員的參與，更應該補充對立法學研究有較高造詣的學者、具有豐富立法實踐經驗的專家及在立法機關長期從事立法工作的人員，從立法程序、立法技術上予以指導，使圖書館立法更臻完善。同時，立法方面的學者與專家對國家的立法建議更具有權威性，他們的關注、呼吁和參與對《圖書館法》立法進程的推進將更為有效、有利。

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