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教育政策制定之精英模式的倫理缺失與重建論文
論文摘要:倫理為教育政策提供道德基礎(chǔ),對教育政策的制定有著特殊意義。但我國當(dāng)前教育政策的主導(dǎo)模式是精英模式,在教育政策的倫理價(jià)值選擇上,存在著固有的缺陷。即在問題的認(rèn)定上,表現(xiàn)為精英價(jià)值取代了社會價(jià)值;在目標(biāo)的確認(rèn)上,表現(xiàn)為形式上的公共利益取代了實(shí)質(zhì)上的公共利益;在方案的選擇上,表現(xiàn)為精英認(rèn)知取代了社會期待;在權(quán)力運(yùn)行上,表現(xiàn)為以行政權(quán)力指導(dǎo)學(xué)術(shù)權(quán)力。重建教育政策倫理基礎(chǔ),根本的途徑在于推進(jìn)教育政策制定主體的轉(zhuǎn)型,現(xiàn)實(shí)的選擇是強(qiáng)化教育政策的倫理基礎(chǔ),提高教育政策主體主觀倫理責(zé)任,使教育政策倫理價(jià)值制度化。
論文關(guān)鍵詞:教育政策 精英模式 倫理
人民滿意的教育是建設(shè)和諧社會的重要內(nèi)容之一。什么是人民滿意的教育,這涉及到教育政策的倫理問題,而有道德的教育在于有道德倫理基礎(chǔ)的教育政策。教育政策是教育政策主體根據(jù)一定的價(jià)值取向?qū)逃攮h(huán)境的反應(yīng),是主觀對客觀的反應(yīng)。所以,是否有人民群眾滿意的教育,教育政策是否具有倫理的基礎(chǔ),歸根到底,在于教育政策制定主體及主體的倫理價(jià)值選擇。近30年來,采用精英模式主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體制改革獲得巨大成功,包括教育政策在內(nèi)的各項(xiàng)公共政策都移植了經(jīng)濟(jì)政策的制定模式,由少數(shù)精英負(fù)責(zé)教育政策的制定。盡管教育事業(yè)取得了很大的發(fā)展,然而人民群眾的滿意度并不高,其重要原因之一就在于教育政策沒有很好地體現(xiàn)倫理的關(guān)懷,缺乏倫理道德的支持。對這一問題,應(yīng)該進(jìn)行深刻地反思了。
一、倫理對教育政策制定的特殊意義
任何公共政策都是主觀對客觀的反應(yīng),作為公共政策的重要構(gòu)成部分,教育政策當(dāng)然不例外,是客觀存在和主觀判斷的結(jié)果。但和其他公共政策相比,倫理對教育政策有著特殊意義。
(一)規(guī)范和監(jiān)督教育政策主體的政策行為
倫理為教育政策主體提供了一系列符合教育政策需要與特點(diǎn)的倫理規(guī)范,通過有形的規(guī)范和無形的社會輿論,以道德性為標(biāo)準(zhǔn),指導(dǎo)人們可以做什么,不可以做什么,應(yīng)該做什么,不應(yīng)該做什么,把“應(yīng)然”的倫理規(guī)范轉(zhuǎn)為“實(shí)然”的政策行為,使教育政策與過程符合倫理的要求,這是倫理對教育政策主體的規(guī)范作用。鑒于教育政策主體是教育政策的制定者和執(zhí)行者,是教育政策的實(shí)踐者,倫理對教育政策作用必須要通過教育政策主體來實(shí)現(xiàn),所以規(guī)范和監(jiān)督教育政策主體的政策行為是倫理最本質(zhì)的作用。
(二)保證教育政策的公正與公平
對教育政策而言,公正是教育政策的首選價(jià)值和最基本的倫理訴求,尤其是教育公平受到廣泛質(zhì)疑的當(dāng)今社會,公正與否的教育政策不僅直接影響到受教育者能否享用公共教育資源的機(jī)會,而且對于保護(hù)弱勢群體的教育利益,阻止少數(shù)特權(quán)階層不正當(dāng)?shù)卣加么罅拷逃Y源,促進(jìn)教育乃至社會的和諧發(fā)展有著重要的意義。教育政策公正是以教育政策的社會認(rèn)同為前提的,而教育政策的社會認(rèn)同隱含著某種道德的認(rèn)同。道德認(rèn)同指的是公民對某種道德體系、規(guī)范要求的善的肯定,及其自覺踐履的現(xiàn)實(shí)取向。而教育政策認(rèn)同則是指公民對教育政策道德合理性的肯定。在教育政策認(rèn)同中,道德認(rèn)同是教育政策認(rèn)同的基礎(chǔ)。要想教育政策獲得道德認(rèn)同,教育政策必須符合倫理的要求。
(三)確保教育政策公共利益的實(shí)現(xiàn)
教育政策的目標(biāo)是教育領(lǐng)域中的公共利益,公共利益具有客觀性,同時又具有主觀性,是技術(shù)判斷,更是價(jià)值判斷的結(jié)果。實(shí)現(xiàn)公共教育利益的教育政策問題的認(rèn)定,教育政策方案的抉擇,教育政策方案的執(zhí)行,教育政策方案的評估等更多的時候是價(jià)值判斷的產(chǎn)物,蘊(yùn)涵著教育政策主體的價(jià)值選擇的傾向性,不同的價(jià)值傾向會有不同內(nèi)容與形式的公共教育利益。以公平與效率的關(guān)系為例,是“效率優(yōu)先,兼顧公平”,或“公平優(yōu)先,兼顧效率”,還是“公平與效率并重”等,就蘊(yùn)含了教育政策主體截然不同的價(jià)值選擇。如何避免教育政策主體的主觀傾向性的道德偏差,使教育政策追求的公共利益是實(shí)質(zhì)上的公共利益,而不是形式上的公共利益,確保教育公共利益的實(shí)現(xiàn),這是倫理必須解決的問題,也是倫理價(jià)值之所在。沒有倫理的協(xié)調(diào)指導(dǎo),缺乏體現(xiàn)倫理精神的教育政策制定主體模式,有可能使教育政策成為少數(shù)群體或階層合法獲取個人利益的工具。
(四)為教育政策提供道德支持
教育政策的順利實(shí)施,有效性和正當(dāng)性缺一不可。有效性指教育政策要有效率,能滿足效率和經(jīng)濟(jì)性的要求。正當(dāng)性指教育政策要體現(xiàn)正義原則。在有效性和正當(dāng)性的相互關(guān)系中,正當(dāng)性是基礎(chǔ),為教育政策提供道德上的支持。沒有正當(dāng)性,教育政策得不到民眾的支持,影響教育政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從廣義的教育政策合法性的角度,教育政策的合法性不僅在于合法的程序,合法的政策內(nèi)容,而且要體現(xiàn)公正與正義。只有體現(xiàn)了正義公正的要求,教育政策才能獲得社會主流價(jià)值觀的道德支持,最終獲得民眾的普遍認(rèn)同,這是教育政策效力的最終來源。否則,教育政策即使通過了合法的程序,具有合法的內(nèi)容,在實(shí)施過程中一定阻力重重,無法達(dá)成政策目標(biāo),浪費(fèi)政策資源,降低政府的威信。倫理對教育政策的作用在于對教育政策進(jìn)行道德上的審核,確保教育政策符合社會主流價(jià)值觀的要求,滿足社會的期待,體現(xiàn)公平公正的倫理原則,為教育政策提供道德倫理上的支持。
二、教育政策精英模式倫理偏差
從政策制定主體角度看,政策制定主要有三種模式:精英模式、共同體模式和公眾模式[1]。后兩種模式是基于共同選擇的一致認(rèn)可的模式,當(dāng)然選擇主體的范圍也有差異。而精英模式是在民主政治不夠完善的情況下,成本較低的政策制定模式。其主要內(nèi)容是:精英是社會中的少數(shù),他們在社會中處于一種特殊的地位,掌握社會價(jià)值的分配,掌握公共政策制定的權(quán)力。公共政策主要體現(xiàn)精英們的價(jià)值,公共政策的變革是漸進(jìn)性的,而不是革命性的,從非精英階層進(jìn)入精英階層的過程是緩慢而持續(xù)的。盡管我國正在經(jīng)歷從精英模式向共同體模式的轉(zhuǎn)變,但基于我國的歷史狀況,從教育政策制定的實(shí)踐來看,精英模式是我國教育政策制定的主流模式,在一個較長的時期還占統(tǒng)治地位。由于精英模式固有的缺陷,教育政策不可避免地存在著倫理上的偏差。
(一)在教育政策問題的認(rèn)定上,以精英價(jià)值取代社會價(jià)值
什么是教育政策問題,換句話說,哪些教育問題該進(jìn)入教育政策議程,通過什么樣的教育政策模式來解決,這既是一個客觀判斷的過程,同時又是一個主觀選擇的結(jié)果,是主客觀的統(tǒng)一。客觀存在的教育問題,是否采用何種教育政策模式來解決,在于教育政策主體主觀上對該問題的判斷和認(rèn)定,也就是說,不同的主體會有不同的認(rèn)識,這涉及到教育政策主體的價(jià)值選擇。教育政策的價(jià)值選擇是教育政策制定者在自身價(jià)值判斷的基礎(chǔ)上所作出的一種集體選擇或政府選擇,蘊(yùn)涵著教育政策制定者對政策的期望或價(jià)值追求,體現(xiàn)了政策系統(tǒng)的某種價(jià)值偏好[2]。不同的價(jià)值傾向?qū)逃邥胁煌恼J(rèn)定。
在當(dāng)前我國教育政策的實(shí)踐中,教育政策制定的本質(zhì)就是精英主導(dǎo)的政治過程。一項(xiàng)教育決策的作出首先在于教育領(lǐng)域的精英對教育問題的認(rèn)同,符合決策主體的價(jià)值選擇——做什么或不做什么,鼓勵什么或禁止什么等的一種價(jià)值選擇,否則現(xiàn)實(shí)無論對政策的需要多么的迫切,都很難輸入到政治過程。例如農(nóng)民工子弟上學(xué)政策,在農(nóng)民工集中的城市和區(qū)域,有成千上萬的學(xué)齡兒童需要上學(xué)接受教育。新聞媒體一直關(guān)注了近30年,只在近幾年才出臺了有關(guān)農(nóng)民工子弟上學(xué)的政策,而且附有很苛刻的條件,實(shí)際上到正規(guī)學(xué)校上學(xué)的只有一小部分,更多的是在簡陋的或非法的打工學(xué)校上學(xué),教學(xué)質(zhì)量與人生安全沒有任何保障。農(nóng)民工子弟的教育問題長期得不到解決的原因,在于農(nóng)民工子弟的教育問題與精英的價(jià)值選擇有偏差,難以輸入到教育決策的政治過程。在理論上,精英的價(jià)值選擇應(yīng)和社會的價(jià)值選擇相一致,但由于精英們和一般民眾在社會背景、文化等方面的差異,在價(jià)值的選擇上和普通民眾并不完全相同,導(dǎo)致對問題的感受有差別,體現(xiàn)在教育政策的實(shí)踐中,精英們認(rèn)定的教育政策問題與社會的期待經(jīng)常會出現(xiàn)偏差。由于精英占有政治經(jīng)濟(jì)文化上的統(tǒng)治地位,擁有制定教育政策的公共權(quán)力,偏差的結(jié)果導(dǎo)致精英價(jià)值取代社會價(jià)值,成為主導(dǎo)教育政策的價(jià)值選擇。
(二)在教育政策目標(biāo)的確認(rèn)上,以形式上的公共利益取代實(shí)質(zhì)上的公共利益
教育政策作為公共政策的重要構(gòu)成部分,政策的目標(biāo)必然是教育領(lǐng)域中的公共利益。問題是絕對的公共利益是不存在的,公共政策所追求的公共利益是一種整合的利益,是普遍的個人利益,是全體社會成員個人合理利益的整合。整合的對象是全體社會成員,如是部分成員,則缺乏道德基礎(chǔ);整合的內(nèi)容是合理的利益,當(dāng)然不包括不合理的個人利益,損害公共利益的個人利益不屬于整合的范疇。既然公共利益是整合的利益,帶有明顯的主觀性,必然蘊(yùn)涵教育政策主體的主觀傾向性,有可能在教育政策的目標(biāo)確定上,在實(shí)現(xiàn)所認(rèn)定的公共利益的同時,更多照顧精英階層和相關(guān)群體的利益。更嚴(yán)重的后果是,以精英利益取代公共利益,以合法的方式實(shí)現(xiàn)精英的利益,把教育政策異化為實(shí)現(xiàn)精英利益的工具。如高額繳費(fèi)上大學(xué)的政策,從形式上是公平的,在分?jǐn)?shù)面前人人平等,但實(shí)際上更多地維護(hù)了少數(shù)人的利益,因?yàn)槌朔謹(jǐn)?shù)外,還需要高額的學(xué)費(fèi)。這項(xiàng)政策的實(shí)施,實(shí)際上把大部分貧困子弟排除到理想大學(xué)的門檻外。這些年來,教育出臺了很多緩解矛盾的政策,但社會評價(jià)度一直不高,很大程度上在于精英為追求自身利益最大化,充分利用政策制定的公共權(quán)力,違背教育政策的倫理基礎(chǔ),將形式上的公共教育利益取代了實(shí)質(zhì)上的公共教育利益。
(三)在教育政策方案的選擇上,以精英認(rèn)知取代社會期待
社會期待就是公眾對政策主體的行為,以及政策所體現(xiàn)的價(jià)值所寄予的希望,是政策制定環(huán)境中的一個重要的構(gòu)成要素[3]。既然教育政策的主體是少數(shù)精英,從應(yīng)然的角度,精英的認(rèn)知應(yīng)能代表社會期待。關(guān)鍵的問題是:精英的認(rèn)知如何代表社會期待,在教育政策方案的抉擇上,精英能否了解社會公眾的要求,了解社會公眾的愛好、需求和厭惡。目前民主政治制度還有待完善,精英擁有話語權(quán)和制定教育政策的公共權(quán)力,缺乏關(guān)注社會期待的必要性和壓力,導(dǎo)致精英認(rèn)知取代社會期待,實(shí)然和應(yīng)然之間存在較大距離。例如,教育資助政策從倫理的角度應(yīng)是資助和保護(hù)窮人的政策,是推進(jìn)社會公平的要求,也是符合倫理原則的好政策,但由于政策的制定者掌握政治權(quán)力,擁有學(xué)術(shù)話語權(quán),他們對弱勢群體的理解大多是從社會歷史觀和政治觀出發(fā),這就使得原本符合倫理準(zhǔn)則的教育資助政策的倫理基礎(chǔ)大打折扣[4],兼之執(zhí)行過程中的偏差,教育政策一定程度上喪失了應(yīng)有的道德性。有專家就教育公平問題,對精英的認(rèn)知進(jìn)行了調(diào)查研究,結(jié)果表明,關(guān)于如何理解教育公平問題,精英的認(rèn)知與社會的偏好存在明顯的偏差。不可否認(rèn),教育政策主體的精英們一直在努力使教育政策符合社會的期待,但由于精英模式固有的缺陷,精英認(rèn)知與社會期待之間總會有一些差距,使得教育政策更多反應(yīng)精英的利益、價(jià)值和偏好,未能很好體現(xiàn)民眾的需求[5]。 (四)在教育政策制定的權(quán)力運(yùn)行上,以行政權(quán)力指導(dǎo)學(xué)術(shù)權(quán)力
教育政策制定的權(quán)力只是一個工具,是實(shí)現(xiàn)教育政策目標(biāo),解決教育問題的手段,本身并不涉及倫理和價(jià)值判斷的問題,但教育政策制定涉及的多種權(quán)力之間的關(guān)系,權(quán)力是否以合理的方式運(yùn)行,就關(guān)涉到倫理的判斷了。在教育政策的精英模式中,教育政策權(quán)力的倫理問題,主要表現(xiàn)在以行政權(quán)力指導(dǎo)或取代學(xué)術(shù)權(quán)力,違背教育政策權(quán)力運(yùn)行倫理。從應(yīng)然的角度,學(xué)校運(yùn)行的權(quán)力核心是學(xué)術(shù)是真理,學(xué)校的行政權(quán)力應(yīng)服務(wù)服從于學(xué)術(shù)權(quán)力。那為什么精英模式會導(dǎo)致以行政權(quán)力指導(dǎo)學(xué)術(shù)權(quán)力呢?這是因?yàn)榫⒈旧砭褪枪倭胖乒步M織(主要是政府組織)的成員,官僚制組織的主要特點(diǎn)是下級對上級的服從。少數(shù)精英掌握了教育政策的話語權(quán),很自然地把行政組織中的決策模式引申到教育決策過程,必然出現(xiàn)以行政權(quán)力指導(dǎo)和取代學(xué)術(shù)權(quán)力的現(xiàn)象。在行政權(quán)力價(jià)值取向出現(xiàn)偏差的情況下,學(xué)術(shù)權(quán)力成為行政權(quán)力追求政績的工具。近30年來,各行各業(yè)都在追求“GDP”指數(shù),教育事業(yè)要跳躍式發(fā)展,教育政策在效率與公平的價(jià)值選擇上往往出現(xiàn)重視效率而忽視公平的傾向,這無疑弱化了教育政策的倫理基礎(chǔ)。盡管這幾年出臺了若干有利于公平的教育政策,但總體上還是沒有改變重視效率忽視公平的現(xiàn)狀。當(dāng)然這并不是說,教育政策重視效率就缺乏倫理基礎(chǔ),問題在于,僅僅只考慮效率而不考慮公平的教育政策是不道德的。作為公共政策的構(gòu)成部分,其正確的取向應(yīng)是在保證基本效率的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)公平與公正,效率是基礎(chǔ),公平是目標(biāo)。目前教育政策存在的問題是:效率既是基礎(chǔ),又成了目標(biāo);效率不斷提高,而教育公平?jīng)]有得到相應(yīng)的改善。
三、重建教育政策倫理基礎(chǔ)的構(gòu)想
為避免教育政策精英模式下倫理的缺失,使教育政策完全符合社會的期待,實(shí)現(xiàn)公共教育利益的最大化,有必要逐步推動教育政策制定從精英模式向大眾選擇模式轉(zhuǎn)型,從根本上解決教育政策倫理基礎(chǔ)缺失的問題。但鑒于我國公眾政策參與能力有限,民主政治有待完善的現(xiàn)實(shí)情況,強(qiáng)化教育政策的倫理基礎(chǔ),提高教育政策主體主觀倫理責(zé)任,使教育政策倫理價(jià)值制度化是現(xiàn)實(shí)的選擇。
(一)教育政策必須以一定的倫理思想和倫理價(jià)值為基礎(chǔ)
所有的政策都依于倫理。盡管教育政策本身不是關(guān)于倫理道德的規(guī)范,但有關(guān)教育政策的制定部門在制定教育政策時總是以一定的倫理規(guī)范為依據(jù)和前提,倫理規(guī)范為教育政策的合法性和道德性提供支持,是良好教育政策的前提。一項(xiàng)通過合法程序的教育政策,只有在獲得倫理道德上的合理性和正當(dāng)性后,使外部約束轉(zhuǎn)化為政策對象在價(jià)值觀念上的認(rèn)可和行動上的支持,才能取得良好的政策效果,否則不可能實(shí)現(xiàn)教育政策目標(biāo)。所以教育政策能否實(shí)現(xiàn)教育政策的目標(biāo),從根本上來說,不在于制定主體的層次和級別,也不在于是否通過了合法的程序,而在于政策是否受到政策對象的擁護(hù)和歡迎,歸根到底,在于政策是否體現(xiàn)了公共道德,是否符合社會主流價(jià)值觀的期待,是否以一定的倫理思想和倫理價(jià)值為基礎(chǔ)。針對當(dāng)前教育政策精英模式倫理基礎(chǔ)缺失的現(xiàn)狀,首先,在公平與效率的選擇上,應(yīng)堅(jiān)持公平的價(jià)值理念。公平是公共政策的首要價(jià)值。教育政策要強(qiáng)化公平理念,把公平作為教育政策價(jià)值的基本取向。完善教育政策,對相關(guān)教育政策進(jìn)行修訂和創(chuàng)新。革除教育政策公平的障礙,克服損害教育公平的因素。但公平不是不要效率的公平,應(yīng)是維持一定效率的公平。教育政策體現(xiàn)公平,并不是否認(rèn)差別,不要差別,否則就是平均主義,這在倫理上也是不道德、不公平的表現(xiàn)。其次,在價(jià)值取向上,堅(jiān)持主體與客體的和諧。教育政策制定主體要體現(xiàn)社會主流價(jià)值觀和傳統(tǒng)倫理道德的要求,最大限度反映民意,反映政策客體的倫理訴求。最后,在價(jià)值情感上堅(jiān)持保護(hù)弱勢群體。保護(hù)弱勢是一種傳統(tǒng)美德和社會公德,保護(hù)弱勢群體不僅是教育政策應(yīng)有的倫理訴求,也是弱勢的價(jià)值需要。
(二)強(qiáng)化教育政策主體主觀倫理責(zé)任感,外在倫理要求內(nèi)在化
教育政策是決策主體根據(jù)一定的倫理價(jià)值準(zhǔn)則對客觀的教育環(huán)境的反應(yīng),教育政策以一定的倫理思想和倫理價(jià)值為基礎(chǔ),要求教育政策的決策主體把社會主流倫理價(jià)值內(nèi)化為決策主體重要的價(jià)值組成部分。在精英模式下,精英實(shí)際上是教育政策制定的主體,教育政策是否具有倫理基礎(chǔ)取決于精英的倫理價(jià)值選擇。沒有教育政策制定主體的倫理,也就沒有教育政策的倫理。結(jié)合當(dāng)前的教育政策實(shí)踐,教育政策制定主體精英們尤其要走出片面追求教育“GDP”的誤區(qū),進(jìn)一步強(qiáng)化主觀倫理責(zé)任,把符合社會期待的公平、公正等價(jià)值通過服從、認(rèn)同環(huán)節(jié),逐步達(dá)到內(nèi)化為指導(dǎo)教育政策的核心價(jià)值,使教育政策體現(xiàn)社會的期待,成為穩(wěn)定社會,弘揚(yáng)公平、正義,維護(hù)弱勢群體的工具。
(三)加強(qiáng)制度建設(shè),內(nèi)在倫理要求制度化
要為教育政策的決策主體提供明確的倫理規(guī)則和道德指南,把決策主體主觀的倫理性責(zé)任通過道德立法等途徑,規(guī)范教育政策決策主體的決策行為,使教育政策的決策主體的主觀倫理責(zé)任制度化[6]。不可否認(rèn),精英具備普通社會公眾所不具備的知識和政策制定能力,如果教育政策的倫理只靠主體的道德約束,可能會導(dǎo)致三種可能的結(jié)果:一是教育政策體現(xiàn)社會主流倫理道德價(jià)值觀的要求,完全指向公共利益;二是教育政策只體現(xiàn)精英們價(jià)值觀的要求,完全體現(xiàn)精英們的價(jià)值取向;三是教育政策體現(xiàn)社會公眾價(jià)值觀的同時,兼顧精英們的價(jià)值需求。第一種結(jié)果應(yīng)是教育政策的正確取向,但如果缺乏制度設(shè)防,由于人的趨利性和經(jīng)濟(jì)人的特性,教育政策更多的時候是只體現(xiàn)精英的價(jià)值或兼顧社會價(jià)值。無疑,使教育倫理規(guī)范制度化,以教育政策的形式推廣實(shí)施,有利于控制精英不履行道德責(zé)任的行為,糾正當(dāng)前教育政策精英模式價(jià)值取向上的倫理偏差。
(四)推進(jìn)教育政策制定模式的轉(zhuǎn)型
由于精英模式固有的弊端,上述構(gòu)想只是精英模式下重建教育政策倫理基礎(chǔ)的一個現(xiàn)實(shí)的選擇,治標(biāo)不治本。隨著我國政治體制改革的不斷推進(jìn),民主政治的不斷完善,社會公眾的參與意識和決策能力的提高,應(yīng)逐步推動教育政策制定從精英模式向大眾選擇模式的轉(zhuǎn)型,從根本上解決教育政策倫理基礎(chǔ)缺失的問題,使社會的倫理價(jià)值選擇成為教育政策的價(jià)值基礎(chǔ)。
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