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水利工程環境影響評價法制的缺陷與對策論文
摘要:隨著水利工程建設數量的迅速增加，建立和完善我國的水利工程環境影響評價法制顯得十分緊迫。文章以水利工程環境影響評價法制相關概念為研究起點，結合我國水利工程建設的實際情況，深入分析了我國水利工程環境影響評價法制存在的主要缺陷，指出了完善我國水利工程環境影響評價法制的相關對策。
關鍵詞:水利工程;環境影響評價;法制研究
水利工程并不總是有利的，特別是建設過程中和建成后對流域內資源、生態因素的整體改變必然造成不同程度的環境影響［1］。國際大壩會議連續將環境問題作為研討主題，也從側面說明水利工程環境影響的重要性和緊迫性。我國雖然已經建立起環境影響評價法制，但是政府、社會和企業往往基于水利工程的重要經濟價值，而忽略其環境影響法制。因此，進一步分析和完善我國水利工程環境影響評價法制，對激發工程建設方的環境責任意識，實現環境影響評價法制的對水利工程建設的規范作用具有重要意義。
1、水利工程環境影響評價法制的概念基礎
1.1水利工程
水利工程又稱水工程，是通過控制與調配自然界的各種水資源，實現除害興利目的而建設的工程［2］。水是生命之源，是人類生產和生活必須的基本資源，但是自然界的水資源狀態并不完全符合人類需求。通過修建水利工程，可以有效控制水流，調節和分配水量，防止洪澇災害，使有限的水資源滿足人類生活和生產的需要。
1.2環境影響評價
環境影響評價(EnvironmentalImpactAssess-ment)簡稱環評(EIA)，是一項旨在對環境影響進行有效控制，減少建設項目環境污染和影響，維護人類健康和生態平衡的制度［3］。具體而言，環境影響評價就是對新建工程項目可能對周圍環境造成的不利影響預先進行評估，并根據評估結果對原計劃進行修改，以期將環境不利影響降到最低程度。環境影響評價作為一種導向性的評價，不同國家對環境影響評價的格式和規范往往也有所不同。
1.3環境影響評價法制
法制可謂是一個歷史悠久的名詞，這也造就了人們對其意義和作用上的理解有所不同。本文中的法制側重于國家的法律制度，也就是環境影響評價領域的相關法律制度。我國的環境影響評價制度始于20世紀九十年代初期，1992年水利部和能源部聯合頒布的SL45-92《江河流域規劃環境影響評價規范》可謂開創了我國環境影響評價的制度建設先河。隨后，人大常委會和國務院又制定和頒布了一系列的相關法律法規，我國的環境影響評價制度逐步確立。另一方面，由于缺乏嚴格的監督機制，環境評價在一些地方仍然形同虛設，并為此付出了沉重的環境代價。
2、我國環境影響評價法制的缺陷
2.1重形式、輕結果的傾向突出
截止2014年底，我國共有212萬多個建設項目依據環境影響評價制度進行了環評，環評覆蓋率達到了99.7%，環境影響評價工作取得了長足的進展［4］。另一方面，環境影響評價領域重形式、輕結果的傾向依然突出。例如，在2005～2015年的10年間，國家環保總局通過歷次環境影響評價執法檢查活動共清查出水電領域的違法開工項目521個。其中的大部分項目已經通過項目立項審批，但是環境影響評價報告都沒有得到相關部門的批準。
2.2公眾參與度低、實際效果不佳
我國早在2006年就頒布和實施了《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，而《環評法》也賦予社會公眾參與環境影響評價的基本權力，但是在實際執行過程中仍然存在諸多缺陷［5］。例如，我國社會公眾參與水利建設項目環評的范圍過窄，不利于監督功能的有效發揮;公眾參與的時間往往在項目審批與公示期間，參與的時間過晚;此外，還存在參與方式單一，參與程序缺乏規范和法律保障等一系列問題，所有這些都影響到公眾參與的積極性和實效性。
2.3環境影響評價法的對象、內容和程序存在不足
首先，我國水利工程建設項目的環境影響評價對象在范圍上仍存在局限性。例如，現行的立法仍然沒有將重大的決策和相關政策的制定和實施列入評價范圍;在環境影響評價中缺乏覆蓋各個建設階段的評價，比如項目建成后的跟蹤評價與后評價等。其次，在評價內容方面，替代方案作為環境影響評價的重要內容一直為發達國家重視，但是我國的《環評法》中并沒有對替代方案做出明確界定。最后，在評價程序方面，我國在水利工程建設領域由于缺乏有效的聽證會制度，不能保證環境影響的評價單位本身的獨立性和中立性，在環評報告的審批方面還存在諸多問題，并最終影響環評結論的科學與公正。
2.4缺乏環境公益訴訟法制保障
由于缺乏相應的法制保障，我國水利工程建設環境公益訴訟仍然存在諸多困難，主要表現在以下幾個方面:首先，由于起訴資格的限制，使諸多致力于環境公益的社會人士被阻擋在利用法律手段維護環境的大門之外。其次，高昂的環境訴訟費用也影響了社會公眾提起公益訴訟的愿望。因為提起訴訟就需要經濟投入，不僅需要繳納訴訟費，還包括律師費、交通食宿等諸多費用，這不是個人或社會團體能夠承受的。最后，由于環境污染或破壞造成的社會公眾利益損害之間的因果關系判斷對專業技術要求很高，需要專業的環境監測機構提供。因此，環境公益訴訟普遍面臨著取證難的問題。
2.5缺乏有效的司法監督機制
我國的環境影響評價監督主要通過環保部門的行政監督來完成［6］。當前，我國的環保部門和水利工程建設單位在環評工作上屬于具有行政上下級的特殊關系，這也就造成環保部門和建設單位都將環評工作視為一種“任務”或“程序”，這極大影響了環評工作的作用。由此可見，單純依靠行政監督并不能達到目的，在水利工程環境影響評價領域引入必要的司法監督機制勢在必行。
3、水利工程環境影響評價法制的完善
水利工程環境影響法制的完善，必須要依靠科學的、可實施的制度作為保障。不僅需要通過立法規范水利工程參與方的法律行為，還要從司法和執行角度完善各種保障制度。
3.1加強法制建設，明確各方法律責任
當前，我國的水利工程建設已經跨越了資金約束和市場約束階段，逐步邁進生態與環境約束階段［7］。保護好流域生態環境，建設與生態和諧共生的水利工程成為必然趨勢。鑒于水利工程建設與環境影響的特殊性，制定一部專門的《水利工程環境影響評價法》尤為重要。而在這部法律中，必須要對水利工程各參與方的法律責任進行明確界定。首先，必須要明確行政機關特別是水利、環保機關的法律責任，通過明確行政機關在環保職責和社會監督權，促進行政機關加大環境執法力度。其次，水利工程參建方是水利工程環境評價的主體，因此必須明確它們的環境法律責任，對違法行為采取更為嚴厲的制裁和懲罰措施。最后，要從法律層面保障普通社會公眾的環境監督權利，提高他們的環境意識和法制觀念，充分發揮社會公眾的監督作用。
3.2完善公眾參與制度
缺乏有效的參與機制和參與意識不強是我國社會公眾參與水利工程環境影響評價的主要問題［8］。在完善社會公眾參與制度方面，首先要完善公民的環境權，特別是環境知情權、環境決策的參與權以及環境公益訴訟權。這就需要水利工程環境影響評價的資料和信息、環境調查報告以及環境決策信息等都要及時向社會公眾公開。在保證知情權的基礎上，讓公眾參與充分參與環境影響報告書的制定，保障公眾的參與權與決策權。其次，要加強社會宣傳，進一步強化社會公眾的環保意識，主動參與到水利工程環境影響評價中去。
3.3完善我國的聽證會制度
聽證會制度是形成政府、公眾與社會之間良性互動，保障水利工程環境影響評價效果的重要制度。在聽證會制度建設上，首先要切實落實回避原則，由環保部門組織，保證聽證會的客觀公正。其次，在聽證過程中要保證所有參與著的知情權、發言權和申辯權，保證聽證會不流于形式。再次，完善聽證會的資格審查制度，本著自愿參與的原則，采取隨機抽樣與民主選舉的方式獲取聽證代表，保證聽證會能反映廣大社會公眾的真實意見。最后，要完善聽證會的反饋機制，使公眾能夠及時獲取環評意見的實施過程與效果。
3.4建立和完善水利工程環境公益訴訟制度
首先，要盡快將公民的環境權益納入水利建設項目環境影響評價的法律保障范圍，為環境公益訴訟的啟動提供法律依據。其次，在訴訟程序方面，適當放寬起訴資格限制，對損害環境的行為和民事主體，任何社會公眾都可以提起公益訴訟。再次，要進一步完善法律救濟制度，盡量減輕環境公益訴訟者的經濟負擔。最后，對環境公益訴訟行為采取舉證責任倒置，解決舉證難的問題。
3.5建立水利工程環境影響評價的司法審查制度
司法審查制度是國家權力對國家權力的約束，將司法審查制度引入水利工程環境影響評價領域，有助于司法權和行政權在水利工程環境影響評價方面的平衡。具體而言，就是通過司法機關對水利工程項目的審批、環境影響評價審核等一系列行政行為的監督、審查和糾偏司法審查制度的引入有助于克服我國行政機關和部門自己制定規范性文件，同時自己又執行這些文件的弊端，促進水利工程環境影響評價水平的提高。
4、結語
我國作為世界上最大的發展中國家，水利工程建設領域還存在諸多問題，特別是不論何種開發方式，都不可避免的對周邊生態環境造成影響。面對既要建設水利工程促進經濟和社會發展，又要最大限度降低水利工程項目的潛在環境風險，建立和完善水利工程環境影響評價法制就極為必要。也只有如此，才能規范水利工程參與方的環境責任，并為我國的水利工程建設提供法律幫助，確保水利工程的環境效益，使水利工程能夠真正造福于民。
參考文獻
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