整合特殊監管區域管理功能的調研思考

時間：2023-04-29 13:16:20 論文范文我要投稿

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整合特殊監管區域管理功能的調研思考

海關特殊監管區域是國家為了給予有別于本國關境內一般地區的特殊政策，而采取特別的措施進行監管的區域。目前我國海關特殊監管區域主要有保稅區、出口加工區、保稅物流園區、保稅物流中心和保稅港區。近年來，隨著**開放型經濟的深入和快速發展，出現了越來越多的海關特殊監管區域，這些特殊區域在服務相關企業、推動地方經濟發展的同時，也帶來了一些新的問題和管理難點。為了有針對性地加強對海關特殊監管區域的稅收征管工作，進一步提高稅收征管水平，我們對**海關特殊監管區域的稅收征管現狀進行了專題調研。

一、目前**特殊監管區域總體情況

1.數量眾多，種類齊全。從上世紀90年代至今，先后成立了張家港保稅區和保稅物流園區（區港聯動），工業園區和高新區兩個保稅物流中心（b型），昆山、工業園區、高新區、常熟、吳中、吳江6個出口加工區。20xx年底工業園區的保稅物流中心（b型）和出口加工區合并組成綜合保稅區，昆山出口加工區疊加了保稅物流功能，吳江出口加工區正在申請疊加保稅物流功能，太倉正在申請設立入倉即予退稅的出口監管倉庫。可以說，在全國很難找出云集了如此多的特殊監管區域的城市。

2.招商情況良好，土地使用效率較高。這些大型制造企業和物流企業的進駐，有力地提升了我市出口貨物的技術水平，同時通過大量的業務需求，拉動了相關配套產業的蓬勃發展。昆山、高新區這些設立較早的特殊監管區域，招商情況和土地利用率良好。

3.業務增長迅速，高新技術產品為主導。

二、特殊監管區域發揮的重要作用

經過多年的發展，特殊監管區域的綜合實力不斷壯大，增強了吸引投資的聚集效應和輻射功能，成為聯接國內外兩個市場的重要窗口和橋梁。同時，在帶動周邊經濟、提升區域競爭力、擴大就業等方面發揮了積極作用。

1.提高了加工貿易企業集中度，有利于資源的集約化利用。設立特殊監管區域，旨在規范加工貿易的管理，將現行“漫山放羊式”的加工貿易改為“圈養式”管理，有利于提高資源的集約化程度，促進加工貿易的健康發展。

2.延伸補全產業鏈，促進了加工貿易產業升級。近年來，隨著**開放型經濟的快速發展，產業集聚效應越發突出，越來越多的跨國企業將生產和采購基地放在**。這些企業迫切需要一個“零庫存、高彈性”的運作平臺，以便根據全球市場的需求動態調整生產計劃、原材料供應和產品銷售，**的特殊監管區域很好地滿足了企業的需求。

3.對區外的相關進出口企業產生了輻射和示范效應。特殊監管區域由于具備保稅倉儲、國際物流配送、簡單加工增值服務、物流信息處理等功能，因此輻射效應十分明顯。批次，為中心、園區乃至**發揮了很好的宣傳推介作用。

三、現階段**特殊監管區域存在的主要問題

1.特殊監管區域綜合效益偏低。**作為進出口大市、加工貿易大市，設立一些特殊監管區域，以實現加工貿易企業集中管理是很有必要的，昆山、工業園區、高新區特殊監管區域業務量的飛速增長也印證了這一點。但是設立特殊監管區域畢竟是一種稅收的讓渡，**高度外向的宏觀經濟結構并不具有很強的簡單復制性。因此，過多的設立特殊監管區域，不僅建設運營成本高、稅收代價大，而且很容易造成土地資源的閑置浪費。事實上，**也存在特殊監管區域發展不平衡、功能單一、政策不配套、綜合效益偏低、招商競爭激烈等問題。昆山、園區、高新區出口加工區的發展態勢相對較好，而去年新設的常熟、吳中、吳江三個出口加工區業務量較小，吳江出口加工區使用的土地面積僅占規劃面積的十分之一。

2.輻射功能沒有得到充分發揮。在我國，特殊監管區域仍屬于新生事務，各地區、各部門仍然處于摸索階段，出于謹慎性考慮，對一些特殊業務作出了限制性的規定，但是隨著開放型經濟的快速發展和加工貿易的轉型升級，有些限制性規定的弊端也逐步顯露出來了。一是維修業務稅負不公。區內企業不允許開展修理、翻新、拆卸等業務，區外企業為區內企業提供設備維修服務，通過主管海關備案進行，但是尚不能取得出口貨物報關單退稅聯，這就意味者將視同內銷業務進行征稅。二是招商引資厚此薄彼。特別是生產和流通尚未緊密結合的貿易企業，幾乎與特殊監管區域“絕緣”。因為政府在招商時，往往傾向于出口導向型生產企業，而對流通企業并不歡迎。目前**盡管已擁有三個物流（倉儲）企業進駐園區出口加工區，但是還沒有直接從事流通貿易的企業，這也成為特殊監管區域一個共同的缺憾。

3.各部門管理制度缺乏有機銜接。在實際出口業務中，海關側重于監管貨物的實際狀態，而稅務部門還需掌握所有權的轉移情況。因此，各管理部門出臺的相關業務政策缺乏有效的銜接，影響了監管區域的實際效能。歸納起來，突出問題有以下幾個方面。一是保稅區管理上，對區外企業銷售給區內企業的貨物，海關在操作上一般

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作為銷售企業的出口業務，可以進行報關，且可以使用進料加工手冊等作結轉，但一般不簽發出口報關單出口退稅聯。因此，海關認定區外企業銷售至保稅區的貨物就視同出口；而稅務機關只有在貨物實際離開保稅區到境外后才認可貨物出口。二是海關的出口加工區監管辦法中只提到了對運入出口加工區的貨物視同出口，而稅務機關要求入區的貨物必須是銷售給區內企業的，區外企業才能憑相關單證辦理出口退稅。三是保稅物流中心（b型），海關對運入中心的貨物視同出口，而出口退稅政策中則明確了享受出口退稅的僅是銷售給境外企業或物流中心內企業而運入中心的貨物。四是去年底以來，國務院批準在工業園區設立綜合保稅區，海關總署在全國范圍內選定了7個出口加工區進行功能疊加的試點，而國家稅務總局并沒有及時針對試點工作，出臺調整相應的出口加工區稅收管理辦法。

4.稅務部門獲取信息的渠道狹窄。目前，保稅物流中心(b型)、出口加工區、保稅物流園區各有一套稅收管理辦法，但是這些辦法可操作性不強，導致各地稅務機關實際掌握的政策寬嚴不一；退（免）稅方面貌似雷同卻又有細微差別，企業很難準確把握，容易誘發稅企矛盾。稅務機關掌握的信息只有貨物從區外進入區內的“出口”信息，而且通常只有一般貿易和進料加工貿易的入區信息；一線（區內和境外之間）進出口信息、二線（區內和區外之間）進口信息、以及貨物在區內或者不同區域之間的流轉信息、區內企業手冊結案信息等等，都無法掌握。因此，依靠現在出口退稅申報提供的單證以及電子信息，很難全面反映出交易狀況。對開票方向、貨物流向、資金結算等事項，都要依靠深入細致地人工審核。不僅工作量巨大、效率低下，而且存在相當大的退稅執法風險。

5.退稅管理的工作負荷不斷增加。由于稅務部門與海關在直接進出口業務管理上存在很大區別，因而給退稅管理增加了難度。一是貨物實際入區時間與報關單上注明的出口日期不符。特殊監管區域內，企業分批送貨集中報關現象比較普遍，報關單上“出口退稅日期”滯后嚴重，在退稅率多次下調的情況下，企業為了避免吃虧，紛紛要求海關更正“出口日期”，或者要求按照貨物實際入區時間計算退稅，稅務機關顯得比較被動。二是出口報關單上的錯誤信息較多，改單時間長，造成企業辦理延期申報的情況多，相應增加了退稅管理的業務量。

四、整合特殊監管區域功能的建議

作為特殊監管區域，保稅區、出口加工區、保稅物流區、保稅物流中心目前分別享受著不同的優惠政策，政策資源難以共享，影響整體功能的發揮，同時也分散了監管人力，增加了管理成本。為保證特殊監管區域健康發展，節約土地資源和管理資源，切實提高經濟效益，有效降低監管風險，要以科學發展觀為指導，盡快推動功能整合和政策疊加，在更高起點上重新定位特殊監管區域的發展方向，從而促進特殊監管區域規范有序運行。

1.科學評估現有區域運行效能。特殊監管區域已經運作多年，但尚沒有一套涵蓋環保、能耗、稅收、就業、國際收支、行政管理等領域的科學的評估體系，來對區域的運行效能作出全面評價，因此制約了今后的規劃發展。從調研情況來看，現有的特殊監管區域不僅占用了較多的耕地資源（每個出口加工區的占地面積近3平方公里），各區域的初始建設投資動輒數億元，而且每年管理機構的行政開支和國內稅收讓渡更是龐大。正因為如此，有必要審視一下這些投入對于宏觀經濟產生了多少積極作用，又帶來了哪些負面影響。目前，各地設立特殊監管區域大多采用自下而上的模式，即先圈地圍網，然后招商和上級驗收，很容易造成設區的盲目性和土地資源的閑置。要想解決好這個問題，必須設定一些剛性指標，如進出口總額、加工貿易比重、產業分布狀況等等，達不到指標的地區，一律禁止圈地，使特殊監管區域布局于進出口金額大、加工貿易比重高并且符合國家產業指導政策的地區。

2.拓展疊加功能，推進互動發展。要按照合理規劃、統籌發展、依法行政、經濟效能、科學管理、改革創新、整合發展的基本原則，通過模式創新、功能整合、政策疊加，使現有特殊監管區域的政策優勢、功能優勢、區位優勢等最大限度地發揮出整體效能，實現各類特殊監管區域的協調發展、優勢互補，使其成為成為先進制造業的聚集區、國際物流的集散區、服務外包的承接區。一是功能的整合，使各類特殊監管區域都基本具備保稅加工、保稅物流兩大功能。二是政策的整合，統一各類特殊監管區的稅收政策，包括境外入區保稅、區外入區退稅、區內出區征稅、區內免征增值稅和消費稅等等。三是監管模式的整合，統一海關監管模式操作流程和信息化管理系統，從而降低管理的風險，提高管理效能。四是資源的整合，將目前分布在各類口岸物流和保稅物流網點上的人力物力資源合并重組、科學配置，解決監管資源總體上相對不足的問題。通過功能整合，使各類特殊監管區基本具備保稅加工、保稅物流兩大功能，克服特殊監管區產業鏈和供應鏈脫節的缺陷，為吸引更多的物流和加工制造企業、國內外大公司的地區總部、研發機構和營銷中心入區經營發展創造有利條件。

3.理順管理職責，避免交叉重疊。在海關總署牽頭草擬的整合特殊監管區域指導意見中，賦予區內企業自主貿易權和分銷權，不再認為整合后的特殊監管區域為“境內關外”地區，這給了區內企業更大的經營空間，有利于區域的發展。但是，應明確區內企業就是境內企業，區內區外的貨物和勞務交易依然屬于境內交易，適用增值稅、消費稅暫行條例，由稅務機關征、退增值稅和消費稅；而區內企業與境外外商之間的貨物和勞務交易繼續按照現行規定，由海關管理。只有這樣，才能有效防止國內稅源向海關稅源轉化，改變地方財政與中央財政的分配格局。

4.加強信息溝通，實現深度融合。目前，對進入保稅區（自由區）的貨物事實上存在入區、出區和庫內三重監管，造成了手續繁瑣和效率低下，增加了企業的經營成本。為此，我們認為，要建立一個部門牽頭、其他部門參與的綜合協調機制,

在管理手段上依托“電子口岸”信息平臺,

對特殊區域實行聯網監管，共享管理信息資源,

從而構筑起政府部門間的執法互助體系。在具體業務的操作上，各部門應在一個總體原則下，分別制定具體的操作規程，避免產生矛盾而使企業無所適從。同時，要借鑒國際先進做法，加強信息資源的共享和綜合利用，盡快實現商務、海關、稅務、外匯、檢驗檢疫等部門之間的計算機聯網，加快與h20xx系統相接軌、與電子口岸相銜接的步伐，充分利用信息技術等現代化手段，建立適應現代物流發展的高效監管體系，真正實行電子賬冊和聯網管理。

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