相對集中行使行政處罰權 推進城市依法管理

相對集中行使行政處罰權是指一個行政機關通過法律程序，集中行使城市管理領域幾個相關行政機關行政處罰權的一種行政制度，作為國務院推廣的一項試點工作，自1997年5月啟動以來，目前全國已有23個省、自治區的79個大中城市和3個直轄市開展了相對集中行使行政處罰權的探索性工作。為了加快我市經濟發展，促進城市化進程，建設現代化城市，我們人大組織力量有計劃、有步驟地就相對集中行使行政處罰權工作進行了調研，供市委、市政府參考。

一、當前我市城市管理現狀

近年來，在市委高度重視和政府的直接領導下，我市加快了城市基礎設施建設，加大了城市管理工作力度，通過創建國家衛生城市、環保模范城市和園林城市、文明城市、生態示范市等工作，城市面貌發生了顯著的變化，城市形象得到了整體提升。

1、轉變觀念，提高認識。在經歷了由農村集鎮向城市聚變的過程中，我市確立“以人為本、疏堵結合、管教并舉”的理念，實施城市管理的“三個轉變”，即由單一管理向綜合管理轉變；由突擊整治活動向長效管理轉變；由依靠行政命令向依法管理轉變。同時確立經營城市理念，按照產業化發展、企業化經營、社會化服務的方向，對一些養護維修作業逐步實行產業化經營，積極推進我市城市管理工作，為城市綜合管理工作打下基礎。

2、改革體制，理順關系。為了提高城市管理效率，我市抓住機構改革契機，成立了城市管理局，明確了其管理方面的職責和任務，改變了過去城市規劃、建設、管理一個部門的模式，實現了建管分離，形成了城市新的管理格局，依法管理城市有了良好的開端。

3、建章立制，加強管理。在政策措施上研究制訂了《市容和環境衛生管理辦法》、《城管局行政執法工作程序》等10個制度；在市容管理上建立了“四定”

和“五有”制度：即定區域、定崗位、定責任和定考核制度，有人員負責、有三包方案、有獎懲辦法、有工作標志和有管理責任制度；在臨街容貌管理上，規定了“十要十不要”;在行政執法責任上，制定了責任追究制度;在檢查監督上，實行日監、月評和季度匯總制度。這些制度的實施，逐步規范了城市管理。

4、廣泛宣傳，擴大參與。加大了城市管理的宣傳工作，廣泛宣傳“美麗太倉是我家，建設管理靠大家”，并向社會實行“三公開”即公開政務、執法程序和投訴電話，擴大市民在城市規劃、建設管理上的知情權、參與權，積極引導群眾支持現代城市管理。

二、我市城市管理中主要存在的問題

隨著經濟快速發展，城市化進程加快，人口不斷向城市集聚，城市管理體制、機制與現代化城市建設和依法行政的要求存在明顯的差距。總體上，我市城市管理還處于滯后狀態，存在重建設、輕管理的現象。諸如車輛亂停亂闖，廣告亂掛亂貼，違章建筑亂搭亂建的現象時有發生，車輛、工地、娛樂噪聲擾民，河道污染，小攤販、飲食店、大排檔，集市貿易等占路經營，公共設施被隨意毀壞，公共綠地和空地被侵占等等。這些現象，常常是抓一抓，好一陣，稍一放松就回潮，成為困擾我市城市管理的難題，究其原因，主要是“四個不到位”：

1、城市管理部門執法資格不到位。城市管理涉及公安、規劃建設、工商、環保、衛生、水利、交通等部門，只有各部門執法到位，才能形成城市管理強大合力。但目前來看，管理部門執法存在缺位、越位等問題，如負責城市日常養護管理的城市管理局，具有執法主體資格且有處罰權的的僅為市容環境衛生管理、城市綠化管理、市政基礎設施管理三項。2002年，城市綠化管理又劃回規劃建設局；城管局查處部分違法建筑的使行政處罰權工作。要通過實施這項工作，把城市經營好、管理好，為投資者提供良好的投資環境，營造起有利于公民、法人和各類經濟組織干事業、促發展的社會氛圍，讓一切勞動、知識、技術、管理和資本的活力競相迸發，讓一切創造財富的源泉充分涌流，切實維護和實現好人民群眾的根本利益。

1、要從組織體制上推進相對集中行使行政處罰權工作。

一是強化組織領導。要把這項工作擺上突出位置，由市成立相對集中行使行政處罰權領導小組，負責對相對集中行使行政處罰權工作的領導和協調工作。二是建立執法機構。建議成立市城市管理行政執法局，具有獨立的行政執法主體資格，行使城市管理的行政監督檢查和行政處罰權。同時選優配強領導班子。三是提高執法隊伍素質。行政執法人員是城市管理者，體現著城市的文明形象。在組建城市管理行政執法大隊時，人員編制可按照城市人口萬分之五的比例配備。四是嚴格隊伍建設。要加強執法隊伍的思想*和作風建設，教育和引導執法人員牢固樹立責任意識、奉獻意識、法制意識、服務意識，保證執法隊伍適應不斷變化的新情況，適應多方面的工作要求，真正做到依法行政、文明執法。

2、要從法制建設上推進相對集中行使行政處罰權工作。

一是制定方案辦法。按照上級規定，實行相對集中行使行政處罰權的領域，主要包括市容環境衛生、城市規劃、城市綠化、環境保護、工商行政、公安交通和市政等七個方面。市政府在抓緊出臺《城市管理相對集中行使行政處罰權工作實施方案》的基礎上，要盡快出臺的《城市管理相對集中行使行政處罰權試行辦法》。二是確保職能到位。在實施過程中，要注意不能就集中抓集中，更不能“新瓶裝老酒”。執法局要行使好相關集中執法權力，嚴格執法。原執法部門一定要退出相關執法范圍，把行政職能轉變到管理和服務上來。三是擴大執法區域。要堅持定點執法和流動執法相結合，下移執法重點，要把“兩區”、各鎮納入范圍，要把執法隊伍延伸到鄉鎮。四是明確發展方向。要按照國務院和省、市政府的要求，努力做到權力與責任緊密掛鉤，并朝著管理權、審批權同監督權、處罰權的適當分離方向發展。

3、要從方法創新上推進相對集中行使行政處罰權工作。城市管理是一項復雜的系統工程，既要使城市整治有序，又要使群眾生活方便舒適，還要為經營者合法經營創造必要條件。因此我們需要統籌兼顧，注重方法創新。尤其對下崗生活困難人員、外來流動人員無證經營、占道設點這些執法管理中的難點問題，在管理方法上要正確處理“堵”與“疏”的關系，把著力點放在預防和服務上，而不是單純處罰。因此，要認真研究“疏堵結合”的管理方式，設置具備一定條件的經營場所，加強規范管理，為困難人群的就業尋找出路，使城市管理得到廣大群眾的理解和支持。

4、要從監督機制上推進相對集中行使行政處罰權工作。

一是加強內部制度建設。要建立健全執法監督、考核機制和錯案追究機制等，引入競爭機制，探索干部“末位淘汰制”和“執法人員末位待崗制”，使每個執法人員既有就業機會和工作動力，又有危機和壓力，不斷提高執法水平。二是探索外部監督辦法。要加大行風建設及行風評議的力度，充分發揮黨紀監督、法律監督、民主監督、輿論監督的作用；嚴格實行罰繳分離、收支分離。同時對行政執法人員實施全程監督，從根本上保證行政執法的嚴肅、公正。三是建立市民溝通渠道。要堅持走專業管理與群眾管理相結合的路子。要加大宣傳力度，在電視臺、電臺、報紙上開辟常年固定的城管專題欄目，將城市管理中群眾關心的熱點、難點、焦點問題分類排隊，實現思想溝通，化解各種矛盾，提高市民的城管意識和文

5、要從保障措施上推進相對集中行使行政處罰權工作。

一是經費保障。執法機構所需經費應由市財政全額預算，嚴禁以罰沒收入返還作為經費來源或補充，真正做到執法與利益完全脫鉤。二是安全保障。針對城市管理行政執法中暴力抗法現象的突發性特點，要解決暴力抗法問題，建議加大公安派駐的力度。三是裝備保障。要配備執法必須的車輛及現代化管理設備，加速城市管理信息化，大力發展電子政務，提高城市行政效率。

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