縣域經濟發展中產城融合模式研究

縣域經濟發展中產城融合模式研究

作者：劉雨夕

來源：《經濟研究導刊》2015年第02期

摘 要：目前，各地的產城融合探索與實踐，積累了一定的經驗。但受地理環境、縣域舊有模式和產業固化等的約束

第一文庫網 ，縣域產城融合發展還有很長的路要走，改革層面的任務還很重，在推進過程中出現的一些問題必須重視。

關鍵詞：縣域經濟；產城融合；模式

中圖分類號：F292 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）02-0118-03 縣域經濟是宏觀經濟與微觀經濟、工業經濟與農業經濟、城市經濟與農村經濟的結合點，也是區域經濟中最具活力和競爭力的核心部分，更是加快城鎮化進程的重要載體。中央明確提出要完善城鎮化健康發展的體制機制，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進，為推動產城融合加快縣域經濟發展指明了方向。

一、產城融合發展模式對縣域經濟的現實意義

我國縣域人口約占全國的71%，縣域經濟總量占全國的50%左右。但經濟規模不大、基礎設施不足、人居環境不優、承載能力不強等因素制約著縣域經濟發展。產城融合對解決這些問題，加快縣域經濟發展具有重大意義。產城融合是產業與城鎮融合發展、共生互利，從而實現產業、城鎮與人之間良性互動的發展模式。一是有利于提升縣域經濟發展質量。產城融合可以改變布局分散、經營粗放的經濟發展方式。通過工業集中區提高工業集中度和產業聚集度，通過集聚集約發展，可以有效改善交通、能源、通信、物流等服務能力和水平，降低資源和能源消耗，提高共享率。以黑龍江省為例，全省各縣（市）共有產業園區66個，其中，國家級園區4個，省級經濟開發區16個，享受省級開發區政策的工業園區及工業示范基地32個。園區已累計入駐投產企業1 683戶，年實現產值2 690億元，具備了工業化帶動城鎮化的發展基礎，園區帶動的產城融合模式已全面推開。二是有利于打造縣域經濟發展環境。中央提出“不斷提高城鎮建設水平，讓群眾生活更舒適”的理念，到2020年促進約1億人就近城鎮化。根據有關數據統計，目前我國有2.7億農民工，包括家屬總數要超過3億人，但是在縣級城市居住、就業的只有20%左右，說明縣域集聚人口的功能和吸納就業的能力還需大幅提高。以業興城，做大做強中小城市和縣城，提升人口承載能力，逐步減少大規模人口“候鳥式”遷徙，就是最為現實的可行路徑。河南省建成的180個產業集聚區已成為農民轉移就業的主渠道，鄉土情結和就業便利讓部分農民工回到流出地，在當地重新就業，生活環境滿意度和居民幸福指數不斷攀升。三是有利于破解縣域經濟發展瓶頸。絕大多數產業園區建區選址都在郊區，功能定位為產業集中區，是城鎮之外的特定區域，是單一的“經濟體”，重生產、輕服務，先生產、后服務，城鎮與產業園區嚴重分離，生活功能發展滯后于生產功能，城鎮功能滯后于產業功能，社會事業滯后于經濟發展。縣域園區在推進工業化、城鎮化的進程中肩負著重要的歷史使命，對區域經濟具有重要示范引領作用。在新的發展階段，既要重視產業發展，也要兼顧城市發展，

這樣才能吸引更多的人才、技術、資金、信息等要素的集聚，縣域園區發展才具有可持續競爭力。目前，許多國家級高新區都進行了產城融合發展模式嘗試，成效顯著。四是有利于規避縣域經濟發展風險。在推進城鎮化、工業化進程中，由于忽視產城融合，造成了產業和城鎮相互脫節、空間和功能分離。只發展產業，缺乏基礎設施配套，難以留住人，形成“鬼城”。或者過度進行房地產開發，缺乏產業支撐，形成“睡城”，即城市沒有工作崗位和娛樂設施，只是提供市民居住。據統計，2013年我國又出現了12座新“鬼城”，包括內蒙古鄂爾多斯康巴什、河南鄭州鄭東新區、遼寧營口等。因此，推進產城融合加快縣域經濟發展具有重大現實意義，可協調好產業功能與城鎮功能之間的關系，構建與城鎮發展相適應和匹配的產業體系，修補產城分離導致的功能斷裂，最終達到以產興城、以城促產、產城共建的產城融合發展。

二、當前產城融合發展模式的主要類型

目前，我國各地都將推進工業化和城鎮化作為縣域經濟持續健康發展的抓手，不斷強化產業和城鎮的融合互動。產城融合歸納起來主要有以下幾種類型。

一是產業園區牽動型。主要特點是以園區或新區的建設為牽動，通過發展產業項目，實現人口集聚，推進產城融合。自2000年以來，縣域經濟已經開始進入到園區時代，縣域發展就是看產業，產業發展首先看園區。特別是近兩年，園區建設與城市新區發展相得益彰，城市居民生活服務配套設施更加完善，形成產城融合發展的新模式。以黑龍江省肇州工業園為例，2010年10月整合組建，3年里先后晉升為省級工業園區、省級農業科技園區、國家農業科技園區。截至2013年10月底，已有59個企業入駐，項目投資總額近100億元，全部投產后年銷售收入可達300億元，實現稅收12億元，吸納就業2 100人，從事與園區相關產業人員1.1萬人。

二是配套承接拉動型。主要特點是在大中城市“退二進三”戰略實施過程中，交通區位優越、人力資源豐富、工業基礎良好的縣（市）主動承接產業轉移，促進縣（市）建立更加穩固的工業基礎。如黑龍江省五常市提出了“依托哈爾濱、打造新五常”發展戰略，充分依托哈爾濱在資金、技術、人才、項目、文化等經濟社會綜合優勢，積極打造配套產業和承接產業轉移，從一個農業縣發展成一個新型工業縣市。2013年，落戶該市產業項目119個，投資額達186億元。

三是特色產業突破型。主要特點是圍繞資源稟賦和產業項目基礎優勢，結合農業產業化、縣域城鎮化等實際，明確發展不同的主導產業。例如，河北生蔚縣的剪紙，一年“剪”出兩億多元；福建崇武被稱為中國石雕之鄉。它們都把特色文化做成了大產業。黑龍江省寶清縣依托煤炭資源和農畜產品優勢，加快推進重點產業項目建設，逐步形成了煤電化和綠色食品等主導產業項目優勢明顯的現代產業體系新格局。2013年，全縣實現工業增加值63.2億元，財政總收入26億元，是2010年的4.7倍。

四是外向經濟帶動型。主要特點是利用沿邊開放的地域優勢和口岸的貿易便利，充分發揮“兩種資源、兩個市場”，開辟境外園區，“出口抓加工，進口抓落地”。黑龍江省與俄羅斯有

3000多公里的邊境線，25個開放口岸，其中15個口岸分布在各縣（市）。穆棱市依托周邊綏芬河、東寧、密山、虎林、牡丹江航空港、琿春6個口岸和豐富的資源優勢，走出了一條“借口岸光，打俄羅斯牌”的國際化發展之路。2013年，全市實現進出口總額2.5億美元，地區生產總值165.4億元。

五是產城融合共建型。主要特點是以人為核心，空間上產城一體、布局上功能融合、時間上同步演進，推動產業和城鎮融合發展。地處“一軸三帶”京津發展軸軸心區的河北省廊坊市固安縣，從2002年就開始探索政府主導、企業運作的產業發展模式，逐漸探索出具有地方特色、強調產城融合共建的城鎮化模式，這種模式不僅破解了園區起步階段的資金瓶頸，而且利用華夏幸福基金專業的規劃統籌能力，實現了全球引智，高端規劃定位。2013年，全縣實現地區生產總值105.1億元，同比增長9.4%；財政收入完成29.1億元，同比增長50.3%。

三、推廣產城融合發展模式的問題與對策

目前各地產城融合探索與實踐，積累了一定的經驗。但受地理環境、縣域舊有模式和產業固化等的約束，縣域產城融合發展還有很長的路要走，改革層面的任務還很重，在推進過程中出現的一些問題必須重視。一是產城融合發展理念認識不到位的問題。我們對產城融合的認識還比較膚淺，缺乏權威、清晰、統一的認識，在推進產城融合的系統規劃、運作方式、實施意見等方面缺乏系統的思考和探索，存在就工業發展工業、就城鎮建設談城鎮建設的“兩張皮”情況，缺乏系統性較強的頂層規劃和指向性較強的發展標準及評價體系，難以找到工業的著力點。二是推進產城融合基礎不牢的問題。以黑龍江省為例，首先是經濟總量不大，2013年全省縣域地區生產總值為6 725.4億元，還不及江蘇省昆山、張家港、江陰三個縣經濟總量大，比經濟發展水平相近的吉林縣域地區生產總值少922.5億元；其次是人均水平不高2013年全省縣域人均地區生產總值2.97萬元，比吉林省縣域人均水平低1.1萬元；再次是產業結構不優，2013年縣域第二、三產業增加值占地區生產總值比重為70%，比吉林省低12.3個百分點，比全省和全國分別低12.5和20個百分點。三是工業化城鎮化不夠協調的問題。根據國際經驗，合理的城鎮化率與工業化率的比值范圍在1.4—2.5之間，以2013年黑龍江省為例，縣域城市化率與工業化率的比值按戶籍人口計算為0.93，按常住人口計算約為1.16，明顯處在不合理發展區間，城鎮化明顯滯后工業化。四是產業園區規劃不夠科學的問題。部分縣（市）由于過分的強調園區經濟發展和產業布局，使得園區生活功能滯后于生產功能，城市功能滯后于生產功能，缺乏對居住、公共服務等配套設施的考慮，成為單一的生產型經濟園區，甚至出現招商引資利益綁架園區規劃的現象。一些縣（市）園區都因居住、公共服務等配套設施不足問題出現過大規模招工難的情況。五是產業選擇盲目隨意的問題。對國家和我省經濟社會發展戰略和政策導向缺乏深入細致研究，導致產業項目引進、資源配置等重大決策產生失誤，甚至有些項目開工之時就是虧損之日。一些農業縣重工輕農，沒有立足本地資源優勢做文章，沒有大力發展農副產品深加工，推廣綠色食品產業，沒有形成支撐農業生產的產業集群，沒有形成多種名牌農業產品，將資源優勢轉化為經濟優勢。六是城市建設特色不夠突出的問題。對本地農業、旅游、文化、生態、人力、礦產等方面蘊藏的寶貴發展資源認識還浮于表面、開發還比較膚淺。尤其是文化底蘊沒有深度挖掘，城鎮建設和發展缺少文化傳承、缺乏文化元素、缺失文化內涵，城市文化沒有達到應有的品位和風格。

推進縣域產業與城鎮融合發展必須要在產城融合理念指導下，在縣域產業選擇和功能定位的基礎上，從規劃、政策、資金等方面加快產業培育步伐，并與完善城鎮功能與提升承載力相結合，使縣域經濟成為產城融合發展聯結點。

第一，必須堅持把科學規劃作為重要抓手。各縣（市）要根據各自的比較優勢，厘清縣域發展在區域發展中的定位，在區域發展大局中謀劃縣域發展。縣域發展定位的確定，既要跳出“一縣一地”的局限，注重從區域發展的整體布局和要求中來考慮，又要立足自身實際，有利于發揮自身優勢。總體定位后，要注重工業、城市、交通等各類專項規劃和控規、詳規的編制，橫向到邊、縱向到底，努力實現規劃全覆蓋，力求使規劃涵蓋城鄉建設、產業發展、民生保障等各個方面。把科學規劃貫穿重大決策各環節、貫穿重大項目論證、設計、實施及驗收全過程，做到大事有謀劃、工作有規劃、落實有計劃。

第二，必須堅持把科學發展作為主攻方向。堅持集約發展理念，走低消耗、高效率的緊湊型城鎮化道路，要把土地等自然資源的集約利用落實到城鎮規劃建設的全過程，增強規劃的前瞻性、科學性。堅持集群發展理念，圍繞一兩個主導產業，積極承接產業轉移，著力構建規模大、競爭力強、成長性好、關聯度高的產業集群，加快構建現代產業體系，努力培育縣域經濟發展新的增長極。堅持綠色發展理念，探索以低能耗、低污染、低排放為基礎的城鎮發展模式，搞好城鎮規劃與循環經濟發展規劃和節水型城市建設規劃的銜接，確保城市建設和發展規劃充分體現節水、節能、節地、節材、清潔、環保、循環利用的要求。堅持特色發展理念，避免“千城一面”。特別是歷史文化積淀深厚的縣（市），更要把城市建設規劃與保護開發重點文物、歷史遺存、古建筑及地名、民俗等非物質文化遺產結合起來，規劃建設一批融入地方文化并具有時代特色的城市街道、公園和地標性建筑，傳承城市文脈，提升城市品位。

第三，必須堅持把園區建設作為重要支撐。縣（市）主城區總體上規模偏小、經濟實力不強，難以發揮集聚產業、吸納人口的中堅作用，產城融合程度相對較低，客觀上要求各類產業園區要承擔起重任。產業園區不僅要重視產業功能，充分考慮生產環節需求，布局主導產業、基礎設施及生產性、生活性服務業，使之具備產業支撐以聚集產業，還要更注重與之配套的居住和服務功能，特別是學校、醫療點、住宅、服務網點等社會服務配套體系和公共服務管理體系的建設，具備生活功能以聚集人氣。對產城融合發展程度較高的產業園區在政策上予以突破，出臺鼓勵產業向產業園區聚集發展、農村人口向園區集聚的戶籍、就業、社保、土地等政策措施。

第四，必須堅持把產業培育作為主要任務，加速培育、加快壯大縣域主導產業。建議重點要把握好“三個結合”：一是與周邊城市工業發展的緊密結合。積極承接從城區轉移出來的產業，并利用自身土地、勞動力等要素成本較低的優勢，形成與城市工業相配套的產業群。二是與推進農業產業化經營的緊密結合。圍繞當地主導農產品，大力發展以農產品深加工為主的食品加工業和為農業產業化提供服務的各種信息、交易、技術等服務業，形成具有比較優勢的農副產品生產、加工、銷售基地，并帶動相關產業的集約化發展。三是與推進現代服務業發展的緊密結合。以城市配套的物流業為主導產業的城鎮、以生態旅游及休閑農業為主導產業的城鎮，要發揮產城融合的示范帶頭作用，通過提升城鎮人口和企業的集聚能力，通過統籌小城鎮

與產業集聚區、產業園區的空間布局，配套發展第三產業，促使縣域現代服務業進一步做大做強。

第五，必須堅持把市場運作作為重要方式。要實施產城融合發展，必須充分發揮市場在要素保障中的決定性作用，積極開展要素資源市場化的探索與實踐。采取多種方式開辟城市建設資金源，確立“借力發展理念”，要采取向上爭取投資資金及項目，向外加大招商引資力度，向內激活民間資本，采取BOT（建設-移交）模式先建設后還賬等多種方式，解決資金困難問題。特別是要主動吸引一些經濟實力強、有社會責任感的大型房地產集團參與舊城改造、工業園區標準化廠房、旅游景觀等重大產城融合建設項目的投資，引入民間資本進行產業新城運營，通過市場化手段降低政府資金壓力，逐步建立起的多元化投融資體制，使產業依托城鎮而發展，城鎮依托產業而興起，產城一體、融合互動。

[責任編輯 王 莉]