轉變地方財政職能與建立地方公共財政的探討

[摘要]地方財政職能轉變的意義不單單是轉變本身,更重要的還在于為建立地方公共財政創立前提條件,以有利于建立地方公共財政為準則,重新界定地方財政職能,構建地方公共財政體制框架。 

一、 問題的提出 

我國財政支出“缺位”和“越位”并存的現象引發了財政理論界對轉變財政職能(主要是中央財政職能)與建立公共財政基本框架的熱烈探討。但與探討中央財政職能轉變的熱烈程度相比,地方財政職能的轉變問題,學術界談論的卻比較少。為什么會出現這種現象?我們認為這里存在一個認識上的誤區,很多人一談起地方財政,馬上想到的就是中央定政策,地方執行。自然,在財政職能問題上,探討了中央財政職能轉變,似乎也就覆蓋了地方財政,當然也就沒有必要再去專門探討地方財政的職能轉變了。我們認為,這種看法是不全面的,地方財政作為國家財政的重要組成部分,不可否認其與中央財政在財政運行等方面有很多共同規律,但地方財政又不是中央財政的簡單翻版,其財政職能與運行規律又具有不同于中央財政的獨特之處。因此,我們認為,研究地方財政職能轉變對推動整個國家財政職能的轉變意義重大。尤其是對地方財政職能轉換的背景因素展開分析以及對如何轉變進行探討,不僅具有極強的理論意義,而且具有較高的實踐價值。因此,筆者認為,地方財政職能轉換的意義并不僅在其轉變本身,更根本的還在于為建立適應市場經濟發展要求的地方公共財政創立前提條件。那么,在財政職能轉變的基礎上如何構建地方公共財政就是擺在地方政府,尤其是地方財政部門面前亟需解決的一個重大問題。本文擬對上述幾個問題談一點自己的看法。 

二、 轉變地方財政職能的背景因素分析 

(一) 我國傳統體制下地方財政職能的簡單回顧 

改革以前,我國財政的職能是協助政府組織經濟。當時整體經濟的運行完全被中央政府所控制。中央政府事實上成為整個社會的唯一經濟主體和利益主體,地方政府只是被動的執行國家的統一計劃,自己并不存在獨立的經濟利益。中央政府控制經濟主要依靠行政命令和經濟計劃。集中統一的計劃包攬一切,替代了市場配置,也替代和淡化了財政的職能。在此背景下,地方財政只是按照中央下達給地方政府的分配計劃,把30%～40%的國民收入集中起來,再依次劃撥到社會政治經濟各個環節中去,使經濟運行恪守中央政府確定的范圍和結構。地方財政這一職能的本質特點就是通過對社會剩余產品的強制性集中來配合中央政府強行把資源配置到中央政府認為應該配置的地方。該過程沒有任何協商或民主色彩,對經濟是一種直接的管制,無絲毫調節性。伴隨著改革開放和財政放權讓利的實施,權力和利益開始走向分層化、多元化,地方政府逐漸成為一級擁有相對獨立利益的主體。在此背景下,中央與地方實施的財政包干制,大大刺激了地方財政片面追求財政收入數量和競相發展“價高稅豐”產業,由此導致的“投資饑渴”、重復建設、結構趨同的惡果至今猶存,而對農業、交通和能源等基礎設施、基礎產業和第三產業的投資和發展則無暇顧及。由計劃經濟向市場經濟的過渡以及工業化的推進,完全打破了原有地方財政職能的生存條件,創造出了轉變地方財政職能的多種因素。 

(二) 市場化取向的改革和工業化的推進要求相應轉變原有的地方財政職能 

1 市場化取向的改革打破了政府(包括地方政府)直接管理經濟的基礎條件,政府對經濟只能實施間接調控。在市場經濟國家中,市場對資源配置起主導性作用,經濟要素的流向、流動方式和供求結構等的生成和變化主要取決于市場的引導,各類經濟主體的行為依從價格信號和心理預期的變化而定,一切經濟行為的形成和改變帶有強烈的理性和不確定性。當然市場不是盡善盡美的,客觀上存在市場失靈,因此,政府出于維護社會公平和社會穩定以及促進社會進步的目的,必然介入市場失靈領域,通過自己的非市場性活動來矯正市場失靈。因此,在市場經濟條件下,政府(包括地方政府)既當裁判員,又當運動員的時代一去不復返了,政府只能采取間接調控的方式去干預經濟。在此背景下,地方財政收支行為只能圍繞著滿足區域內社會公共需要為核心來安排。任何超越“公共性”范圍而介入經營性、競爭

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