如何破解進城務工人員隨遷子女教育難題

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如此巨大數量的隨遷子女涌入上海、北京等高度發達的國際大都市，無疑對這些城市的發展特別是教育發展等，提出了前所未有的新挑戰，都市進城務工隨遷子女的教育問題也就成了一個城市化進程中的時代性話題。

教育部201第一文庫網3年8月16日公布的《2012年全國教育事業發展統計公報》顯示，2012年全國義務教育階段在校生中進城務工人員隨遷子女共1393.87萬人。其中，在小學就讀1035.54萬人，在初中就讀358.33萬人。較2011年增加了32.9萬人，較2010年增加了226.7萬人。

如此巨大數量的隨遷子女涌入上海、北京等國際化大都市，無疑對這些城市的發展特別是教育發展等，提出了前所未有的新挑戰，都市進城務工隨遷子女的教育問題也就成了一個城市化進程中的時代性話題。

理清問題面對挑戰

進城務工人員隨遷子女教育問題由來已久。20世紀80年代初，我國城市化進程和農村產業結構調整步伐的加快，催生出8億農民進城務工熱潮。20世紀90年代以來，這股熱潮越來越聲勢浩大。這一群體流動量劇增、跨地區舉家遷移、城鎮居住時間延長、其子女離開原戶籍所在地接受教育等現象趨于常態。

以上海為例，上海外來常住人口劇增，從2000年的346萬人（其中進城務工人員320多萬人）猛增至2010年的898萬人，年均增長約55萬人。其隨遷子女就讀義務教育階段的人數比例也逐年攀升，從2001年的28.6萬人增至2012年的53.8萬人，且全部在公辦學校或政府委托的158所民辦小學免費就讀。上海為此投入的教育經費也逐年增大，2012年上海市財政教育投入總量達到700億元左右，占本市地方公共財政支出的15%，其中基礎教育約473億元，包括重點推進城鄉基礎教育一體化建設以及對招收進城務工人員隨遷子女的民辦小學給予的辦學補貼。按40%生源來自隨遷子女計算，上海每年花在非滬籍生源孩子上的教育經費可能超過百億元。近些年來，上海“兩條腿走路”，多個行政部門合作共管，一方面采取擴充公辦學校招生計劃、設立招收進城務工人員隨遷子女的公辦學校、建立公辦學校進城務工人員隨遷子女班、隨班就讀等措施，把他們納入公辦教育體系；另一方面，規范進城務工人員隨遷子女學校的辦學行為，將其納入區縣教育體系統籌管理。上海市積極貫徹落實“以流入地為主”和“以全日制公辦中小學為主”的國家政策，取得了顯著成效。

然而，由于深受城鄉二元戶籍制度的隔離和教育管理體制的束縛，教育資源配置極為緊缺，上海進城務工人員隨遷子女教育依然面臨嚴峻挑戰，這些問題在其他城市也不同程度地存在著。

首先是城市的容納度問題。據權威部門預測，到2015年上海常住居民和外來人口相加，其學前教育階段適齡兒童將達57.4萬人，小學階段適齡兒童少年將達93.4萬人，初中階段適齡少年將達61.2萬多人。如按每班30人計，學前教育階段尚缺9300多個班級；按每班40人計，小學階段尚缺8100多個班級，初中階段缺口將達3100多個班級。其次是“納民學校”師資問題。“納民學校”的師資在師生比、性別比、年齡梯度、戶籍來源、學歷水平等方面均表現出結構性的不合理，且教師無法躋身于職稱評審與晉升的行列，影響到工作積極性和專業發展動力。再其次是家校協同教育問題。進城務工人員普遍文化程度偏低，忙于生計而無暇顧及子女學習，存在教養方式不當等問題。最后是辦學成效評價問題。如何客觀公正地評價學校辦學成效，激勵校長和教師的工作積極性，也成為亟待解決的新問題。

借鑒解決移民教育問題的國際經驗

應對進城務工人員隨遷子女教育問題，是現代城市化進程中繞不過去的坎兒。類似由農村向城市“移民”的現象，在德國、美國、日本、印度等國家的歷史和現實中同樣存在。

在美國，鑒于公共教育制度帶來的政府壟斷導致的效率低下和資源浪費嚴重等弊端，1955年弗里德曼提出了“教育券”制度。這種制度摒棄了政府向教育提供者（學校）資助的傳統做法，變為政府向教育消費者（家長）資助。幾經改革，“錢隨人走”的“教育券”制度在多個國家得以實施，如美國、英國、新西蘭、日本、荷蘭、瑞典、加拿大、孟加拉國、智利等。伴隨著教育券制度的改革，1992年美國頒布的《特許學校法》及其后出現的特許學校，為美國社會弱勢群體子女獲得平等教育權利提供了重要保障。

在英國，1981年出臺了《援助名額法案》，旨在為貧困而有才華的學生提供教育機會的階梯，低收入家長能夠獲得來自獨立學校的學費幫助。英國的選擇性教育券，可在所有英格蘭和威爾士地區295個指定的獨立學校中使用。

德國的全國性社會保障制度正是在解決農村勞動力進入城市的背景下逐步完善的。德國政府強調兩點：一是通過多渠道發展義務教育，法律規定6歲至14歲的青少年必須接受最基本的義務教育后才能進工廠就業；二是創辦職業學校，發展職業教育，加強對徒工的技術培訓。

印度政府為所有6歲至14歲兒童提供免費教育，為所有政府學校中的中小學生提供一頓免費午餐，法律規定私立學校必須免費接受20%的低收入人口子女，為貧困學生每月提供至少50盧比的教育補貼。

以上經驗對我國破解民工子女教育難題具有借鑒作用。

在現代化進程中解決隨遷子女教育問題

如何破解城市發展中出現的進城務工人員隨遷子女教育這個時代性的難題呢？借鑒國際經驗、結合我國國情，我們提出以下建議：

大都市需強化高能級產業吸引高素質人口的導向。上海等大城市必須加速實現某些區域產業結構的升級轉型，力避勞動密集型、低層次產業結構所帶來的外來人口導入過快狀況。

繼續堅持教育公平理念和政策傾斜的做法。盡快構建成熟的教育準入和資源擴容同步機制，確保對外來人口教育資源的足量投入與合理配置，減少“教育洼地”和“人口洼地”。時機成熟時，某些區域可率先逐步試行電子學籍管理制度和教育券制度，從而確立“義務教育財政分擔機制”，為制訂統一的《流動兒童少年教育法》奠定基礎。

在教育政策設計及制度安排過程中平衡協調各方合法權益。探索對進城務工人員隨遷子女學校校長辦學績效的教育增值評價體系，指導“納民學校”教師的職業成長，將他們逐步納入正規的晉升獎勵體系。

對進城務工人員隨遷子女教育的關注重點應由集中性的硬件投入轉向持續性的內涵提升。加強這類教育的質量監管，增設心理健康、行為習慣養成、多元文化交際、安全防范等課程。不間斷地開展“納民學校”師資專業能力培訓，逐步淘汰不合格人員。建立校長選派和教師流動機制，創設教師多元化專業培訓平臺和區域性教育資源共享平臺。

推進進城務工人員隨遷子女及家長與本地學生及家長的“雙向融合”教育。建立有效機制化解文化沖突，創設“激活互動”的載體（如家委會等），發揮學校教育正能量，拒絕任何形式的歧視和排斥，加速進城務工人員隨遷子女與都市人之間的文化認同及心理契合。

加強進城務工人員隨遷子女教育課題研究。找準區域性進城務工人員隨遷子女教育中的突出問題，將這些“問題”轉化為“課題”，激活區域性課題協作研究機制,探尋“真方法”，解決“真問題”。

進城務工人員隨遷子女教育難題是我國不合理的戶籍制度及城鄉二元化體制的產物，淡化戶籍意識，強化居民主體，這是現代社會發展的必然趨勢。就目前而言，只要務工人員涌入城市，隨遷子女教育仍是城市在推進現代化進程中始終要面對的重大課題之一。教育公平不等于“搞平均主義”，教育均衡發展也不等于“同等速度發展”。教育公平和均衡發展不能以犧牲優質教育來換取教育的快速發展。促進進城務工人員隨遷子女教育的優質均衡發展是一個長期的、漸進的、動態的過程，不可能一蹴而就，需要社會各界的不懈努力。

（作者：上海師范大學黨委書記、教授）

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