公共租賃住房法律關系的特征探析

摘 要：公租房法律關系指法律主體因參與公共租賃房的投資、建設、出租、使用、管理等活動所形成的權利義務關系，其具有多方主體參與、強烈的行政性和封閉性、司法的有限介入等特征。揭示公租房法律關系特征，旨在析清公租房法律關系主體的權利義務，進而促進公租房的立法和規范運行。

關鍵詞：公租房；法律關系；特征

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）06-0108-04

一、引言

作為多層次住房保障體系中的一環，與主要解決城鎮低收入家庭住房的廉租房和主要解決城市中低收入住房的經濟適用房相比，公租房更多的是滿足“既不能享受廉租房和經濟適用房，也無力購買商品房“夾心層”①這一群體的居住需求[1] 。公共租賃住房因其“覆蓋人群廣泛，補貼對象明確、操作透明，適于建立退出機制”等優點[2]，得到了各級政府以及民眾的普遍認同與支持，也引發了社會各界的關注。此前的討論更多的關注公共租賃住房的政治倫理和價值導向，或者較為集中的關注公共租賃住房的建設、運作機制以及管理體制等問題，而忽略了從權利義務的角度對公共租賃住房法律關系予以分析。在筆者看來，建設公共租賃住房已經成為地方政府必須完成的責任，② 隨著政府主導下公共租賃住房的大規模開建，財政資金的籌集與投入、征地用地、規劃與許可（審批）以及政府采購等行政行為的廣泛使用，加之可以預料到的各種糾紛的產生，公共租賃住房的規范運行和制度建設已是迫切需要解決的事情。我們應當從關注公共租賃住房的政治意義轉為關注其法律意義，要通過理念轉換和制度設計確保公共租賃住房的制度化、規范化、程序化和責任化，提高其建設、運行和監管的民主度、開放度和規范度，制度建設和規范運行的核心要素在于首先析清公共租賃住房法律關系的特征。

二、公共租賃住房法律關系的特征

（一）多方主體

盡管關于政府在公共租賃住房建設中究竟應當承擔何種義務和扮演何種角色存在爭議，但是，考察各地公租房的建設、租賃以及監督管理情況，不難發現政府行為貫穿整個流程，其在不同環節履行建設規劃、資金籌集、準入與退出機制安排、租金設定、工程建設、對申請的審批以及監督管理等職責。作為具有強烈公益性質的公共租賃住房，其建設、運行以及監督管理中的一個鮮明特色是存在三方法律主體，政府及其下屬部門或者受其委托的國有企業，始終作為一方法律主體參與并貫穿其中，而承租戶則依據一定條件變化（如下頁圖1至圖4所示）：

掌握了公共資源的政府作為一方主體介入公共租賃住房法律關系，可以充分利用自己的資源控制和調配能力，確保公共租賃建房的公共性和有效性，彌補市場不愿意管的缺陷，同時確保各個環節的規范運行，及時發現違法違規甚至是違約行為，有效解決糾紛。另一方面，政府全面介入公租房的建設建設、融資、管理，也會引發民眾對公共資金使用、公共資源分配的擔憂。

（二）建設和運行的封閉性和行政性

公共租賃住房建設和運行的封閉性和行政性主要是指政府在整個建設、運行和監督管理過程中占據著排他性的主導地位，具體可以從以下幾個方面予以分析。

1.從建設主體、施工單位、管理主體以及資金來源等方面看，各地的公共租賃住房基本上都是以政府或者政府相關職能部門作為主要的建設主體，社會參與度不夠，民間資本和力量介入的空間比較狹窄，各地還未探索出政府與民間共同建設公共租賃住房的有效路徑。目前各地的實踐從資金來源、建設主體方面，主要都是政府或者政府下屬部門、國有企業參與出資、建設、施工和運行管理，公租房的資金籌集、施工等，體現了強烈的行政色彩。以重慶的公租房建設為例，該市確定“公共租賃住房的建設主體是市政府和區縣政府，公共租賃住房產權有國有企業重慶地產集團或者區縣政府性投資公司持有。公共租賃住房建設資金受限通過財政性投入和各項優惠政策解決，不足部分由國有集團等操作主體以國有資本托底”[3]。盡管政府到底應該直接出資參與公共租賃住房的建設還是提供政策政策或以其他方式參與建設，各地做法不一。但是政府應當成為公共租賃建設住房的主體是沒有爭議的，爭議主要集中在政府的建設方式上。考察重慶和北京的情況可以看出，重慶強調公共租賃住房由政府提供資金并提供政策支持，而北京則強調政府的政策支持，并未提及政府的資金供給義務。①

2.從制度建設方面看，目前有關公共租賃住房的規范性文件大都是地方政府制定的規章或者其他規范性文件，而且大多依據國務院及相關部委的意見、通知制定[4]，尚無立法機關制定的法律、法規對其予以規范，這些規章與規范性文件的制定、實施和執行均由行政機關主導，帶有強烈的行政管理色彩和濃厚的政策導向。

3.司法的有限介入。目前公共租賃住房建設中，包括糾紛解決、對于申請公租房落選者等情形均未有明確的法律依據可以尋求司法救濟。司法的有限介入主要是存在于出租人與承租人之間的租賃合同糾紛中，而對于公共租賃住房的規劃、選址、建設施工、申請審核等，均未有明確的依據可以提起訴訟。尤其是申請落選者能否尋求司法救濟，目前確無任何依據。即便是公共租賃房屋的租賃合同糾紛，也因性質的不同可能會產生不同的救濟后果。

司法有限介入的原因主要有幾個方面：一是缺少在全國統一適用的調整公共租賃住房的法律、法規等規范性文件，②即無法可依；二是對于公共租賃住房的性質存有爭議，比如公租房租賃合同究竟是行政合同還是民事合同存在分歧，影響爭議當事人的救濟途徑；三是對于以經濟和社會權利為基礎的公共租賃住房，國家究竟負有什么樣的法律義務以及是否可以訴訟，目前尚存在較大爭議；四是考慮到公共租賃住房的供給的強烈的政治倫理屬性、與國家經濟社會發展水平的緊密關聯性、公共資源的有限性等因素，司法全面介入公共租賃住房顯然不太合適。

（三）以“經濟社會權”為權利基礎

1991年，聯合國經濟、社會和文化權利委員會專門發表了《關于獲得適當住房權的第四號一般性意見》。該《意見》第1條規定：“適足的住房之人權由來于相當的生活水準之權利，對享有所有的經濟、社會和文化權利是至關重要的”。1996年6月，聯合國第二次人類住區大會通過《伊斯坦布爾宣言》承諾：“人人享有適當的住房”。國家對公民住房權享有尊重義務、保護義務、促進義務和實施義務[5]。 　　中國《憲法》第33條第3款規定“國家尊重和保障人權”，第45條第1款明確規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保障、社會救濟和醫療衛生事業”。第14條第4款規定：“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”。筆者認為，上述規定，應當是有關公共租賃住房的憲法依據和權利基礎。

（四）對象的特定性

公共租賃住房作為國家住房保障體系中的新興方式，主要是滿足特定群體的最基本生存條件，其對象主要集中于暫時無力購買商品房且因客觀原因無法享受現有住房保障的特定群體，大致可以細分為以下幾類：

1.在戶籍地或者居住地無住房或者居住面積狹窄、未達到標準的住房困難戶。重慶關于公共租賃住房的申請人條件放的最為寬泛，與其他省市相比，重慶取消了戶籍限制，在該市有穩定工作和收入來源即可，③ 其他省市基本上都以戶籍作為特定的準入條件。

2.外來務工人員。在城市化、工業化進程中，城市工業以及服務業的迅猛發展，吸附了大量的農村戶口的勞動力。

3.不符合或者因房源有限而無法獲得廉租房、經濟適用房、兩限房的住房困難群體。

現有的保障房供應體系中，廉租房和經濟適用房是最主要的供應方式（見表1）[6]：

而經濟適用房和廉租房的準入條件都相對嚴格，有戶籍甚至包括單位的限制，④明顯將大量的外來務工人員、大學生等新就業人員排除在外。此外，基于國家政策、財政投入的傾向性以及公共資金的有限性，經濟適用房和廉租房建設的規模、速度遠遠無法滿足民眾的需求。因此公共租賃住房對于彌補不符合經濟適用房和廉租房，或者因房源有限而無法獲得經濟適用房和廉租房的群體，具有非常重要的作用。

（五）標的物的特殊性

公共租賃住房法律關系標的物的特殊性在于其標的為房屋的租賃使用權而非所有權，并且不以非營利為目的。

1.非營利性：“住房具有消費品和投資品雙重特性，具有經濟屬性和社會屬性雙重角色”[7]，房地產業與經濟的發展、就業率的提升、金融業的發展、稅收增加都有著緊密關系。以美國為例，“房地產業是美國經濟的支柱，在GDP中所占的比例數年來一直超過1/5……2001年，住宅建設共提供了350萬個工作崗位，同時為所在地區代理了1 660億元的收入。”[8] 以市場為基礎分配利益和資源的國家，以土地和金融為核心要素的房地產業必然帶有強烈的商品屬性，以滿足部分群體，尤其是中高收入群體的居住和生活需求。而公共租賃住房則明顯帶有非營利性。

2.標的的不完整性和限制處分性：與商品房不同，公共租賃住房法律關系中的標的并非房屋的產權，而是房屋的租賃和居住使用權。即便承租人在一定條件下可以購買，其轉讓與處置也受到了嚴格的限制。①

（六）多重法律關系混合且主體權利義務不對稱

多重法律關系混合，尤其是行政和民事法律關系的混合是目前公租房法律關系的一個顯著特征。筆者粗略梳理一下，主要包括：公租房的選址、規劃；建設用地的征用關系；建設方與施工方之間建立的工程施工合同關系；申請人與政府及住房保障機構的申請與許可關系；租賃合同關系；出租人或者政府與物業管理公司的委托關系；政府與承租人、出租人之間的行政管理、監督關系。這些法律關系錯綜復雜，主體眾多，而且性質不一，比如對房屋租賃合同性質，學界和實務界尚未達成共識，也未在制度層面上給予回應。對這些關系的梳理和性質的確認影響到各方權利的實現、義務的履行以及糾紛解決的途徑和方法。

（七）政府的主導但有限和適當的義務

福利國家下，政府負有保障其治下民眾享有養老、醫療、工作、教育以及住房的政治倫理責任，但是并不意味著政府負有給每一位居民均提供住房的義務。基于政府資源的有限性、經濟水平發展等緣由，政府在事實上也無法給每一位居民均提供住房。這里必須指出的是，第一，從長期看，政府應當致力于讓人人均享有其房；第二，政府應當根據現實的發展情況，采取多種措施盡可能多地滿足民眾的住房需求。筆者認為，公共租賃住房作為實現公民住房權的方式，國家對此承擔著“有限和適當”的義務。有限的義務強調的是：第一，保障對象的有限，即政府應當充分利用現有資源為特定的住房困難群體提供相應的居住房屋；第二，提供方式的有限，即政府應當根據自身資源控制情況審慎地提供住房保障。適當的義務強調的是：第一，政府須根據政治經濟社會發展情況區分采取多種措施滿足不同群體的住房需求；第二，政府應當根據經濟文化和社會發展的基本情況，采取妥當措施，充分滿足住房困難群體的基本住房需求，這是基于生存和人權的考慮；第三，政府根據經濟文化和社會發展的基本情況，有步驟地為住房困難群體提供住房。

三、結語

公租房法律關系呈現的鮮明特征，突顯了應當加強立法和制度建設以規范公租房各方主體權利義務的急迫性，以避免建設和制度沖突造成的權利秩序失范。

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