對扶貧工作中一些問題的思考

　　一、基本情況

　　1、深山區縣位于省的東南部，地理上是黃山山脈和天目山脈的結合部，境內千米以上的山峰有46座。天目山脈部分毗鄰浙江省臨安市與毗鄰的深山區鄉鎮同樣較落后，但由于他們地方投入的財力比安徽強得多，鄉鎮的硬件建設也就比我們好不少。總體上看，一是人均可耕地少，人地矛盾突出。二是深山村落人口遠離城鎮，信息相對閉塞。三是土地產出能力低，生產條件差，單純的農業生產難以解決溫飽。四是自然災害頻繁，易旱易澇，部分村落隱藏有山體滑坡等地質災害。五是農業產業結構調整難度大，農民創收來源和增收渠道較少。六是因災因病因學返貧現象突出。2、文化觀念。是徽文化的發源地之一，長期以來受舊思想觀念束縛，有重商業、學而仕的風氣，發展工業經濟的創業精神較為缺乏。農村生產生活方式依然是小農經濟模式，許多農民滿足于小富即安。此外，由于交通閉塞、勞動技能差和語言障礙等，長期在深山區生產、生活，缺乏對華東區周邊發達省份發展變化的強烈關注。自然條件和文化觀念是導致深山區脫貧致富和經濟發展兩個最大的障礙。

　　3、縣域經濟總量規模小、質量差，經濟社會發展基礎和條件依然薄弱。縣以山地丘陵農業為基礎，經濟發展能力和總體水平較低。20年，全縣農業人口14.4萬人，占總人口的80.2％，貧困人口（含絕對貧困和低收入）1.28萬人，貧困人口占農村人口的8.87。縣級財政僅7110萬元。盡管靠近經濟發達的浙江省，但由于地處山區、交通不便等多種原因，工業發展仍十分緩慢。現有工業規模小、科技含量低、產業鏈短、經營觀念落后等，很難經受住市場變化的沖擊。

　　山地丘陵農業和公共基礎設施建設的單位成本過高和投入不足，縣級財政是“吃飯財政”，難以提供建設資金支持等，都是導致當地基礎設施短缺的重要原因。目前縣內不通公路的行政村有5個，尚有2萬人存在飲水困難問題。農業生產抵御自然災害能力差，返貧現象突出。基礎教育、醫療衛生等公益設施嚴重不足，群眾看病難的矛盾十分突出。

　　二、主要問題

　　１、扶貧資金總量規模不足，使用分散。區域性貧困的基本特征是貧困面大，貧困程度深。基礎設施建設和產業結構調整需要投入的項目多，扶貧資金和其它建設資金供給與需求之間的總量矛盾突出。

　　資金使用分散，與其它農村投入資金不能有機結合。資金分散主要表現在來源分散和使用分散兩個方面。由于資金的來源渠道和投入機制不同，使用原則不同，規劃與規劃之間互不銜接或根本就沒有規劃，造成在產業布局、項目安排上零星分散，難以形成合力，發揮整體效益。

　　《中國農村扶貧開發綱要》尚沒有配套的實施細則，目標和任務也不盡明確，使各項扶貧資源在上級層面失去了整合先機。而一些扶貧資金分配和使用的政策，也強化了資金分散過程。根據政策財政扶貧資金70％要用于進村入戶，但實際扶持內容包括農林水、科教文衛、交通等各個方面，還要兼顧其他方面的基礎建設工程，這無疑使得各個專項都要從有限的扶貧資金中劃走一塊，加劇了資金分配和使用的分散化過程，降低了資金使用效率和效益。

　　２、扶貧貸款政策指向和分配原則不相符合，難以做到真正扶貧。扶貧貸款是國家扶貧資金的主要來源，占國家扶貧資金的60％以上，以貼息或小額到戶貸款的方式用于支持貧困地區發展各類生產性項目。但是由于政策性貸款商業化經營，導致扶貧貸款難以實現所設計的政策目標。銀行要保本收利，政府要扶貧，銀行方面存在著放貸成本高和回收難的風險，用貸個人存在擔保能力差和項目失敗的風險，其結果必然造成瞄準對象的偏離和錯位。小額貸款采用抵押擔保的方式，也能惠及一部分收入不高的家庭,但到達貧困農戶的規模很小，難以做到扶貧。越是偏遠、越是貧困落后的地方，扶持力度越小。20年，縣扶貧信貸計劃1850萬元全部用于企業信貸，真正意義上的貧困農戶貸款一分錢也沒有。

　　今年省里專門切出20萬元財政發展資金給，作為小額信貸扶貧試點的貼息費用，由于承貸對象是絕對貧困戶和低收入戶，銀行對這一塊的投入風險大，積極性不高。操作起來較困難。建議可由貧困戶自己選擇發展項目，把貼息費用作為扶持資金，直接投入到戶，應能起到一定的扶持作用。

　　3、產業化扶貧針對性強，增收效果顯著，但認識明顯不足。20—20年，按照縣委、縣政府的部署，我辦選擇了覆蓋面大、見效快、推廣易的籽用瓜蔞產業化項目進行實施，投入30萬元無償提供種子種苗、反復進行重點技術培訓并發放種植補貼。從實施結果看，產業化的針對性強，扶持效果突出，符合民心民意。但實踐中也發現，一些鄉、村對產業發展，既無概念，也無思路，對該項目的認識不足，只靠政府投入，忽視種植管理，除鄉效果比較明顯外，其他鄉鎮沒有達到預期效果。

　　4、到村到戶的扶貧方式難以從根本上解決貧困問題。到村到戶扶貧的出發點是為了更直接地瞄準貧困對象，以村級規劃為基礎，將有限的扶貧資金用于最需要的貧困人群中。到村到戶扶貧不失為扶貧方式的一種選擇，村民可通過參與村級規劃的編制和實施，使他們的知情權和參與權得到尊重，也能解決部分當前急需的問題。但是，不能將扶貧工作重點下移與資金下移等同起來，不同扶貧方式之間更不是一種相互替代的關系。從調查情況看，按照目前做法，到村到戶扶貧在一些地區有可能會蛻變成一種新的救濟式扶貧。

　　第一，我縣尚未擺脫貧困，扶貧攻堅難度越來越大。貧困程度不同，所需的扶持資金差異也很大，采取一刀切的辦法，把全縣的扶貧資金切成幾萬元，甚至一、二萬元平均分配到村，這樣的資金規模充其量只能解決局部或短期問題，所要承擔的風險則是扶貧資金被嚴重分散帶來的低效率、低效益代價。第二，擺脫貧困是一個持續、復雜和艱巨的過程。不重質量的短期化扶貧行為，會使受援對象喪失獲得持續幫扶的機會和穩定脫貧的能力。從全縣情況看，基本生產生活條件沒有質的改變，離真正意義上的擺脫貧困還有很大距離。即使實現脫貧，返貧的可能性也極大。第三，最大的問題還在于，村的視線狹窄，立足層面過低，至使一些跨域（跨村，甚至跨鄉、跨縣）基礎設施建設、農業布局調整等受援對象個體無力解決的長期發展問題得不到應有重視。

　　5、基礎設施建設標準普遍偏低。目前農業基礎設施建設項目補助標準普遍偏低，缺乏規劃和建設標準，所建項目要么質量得不到保證，要么工程無法完成，難以發揮應有效益。

　　三、幾點建議

　　1、下大力氣繼續解決好區域性貧困問題。通常情況下，造成貧困的主因是生存環境，延續貧困的主因是思想觀念。因此，解決區域性貧困是一項長期、艱巨、繁雜的系統工程，從長期看，根本出路在于縣域經濟的全面發展。貧困地區縣域經濟發展面臨城鎮化水平低、農業比重大、經濟中心缺位、集聚效應差、主導產業不明顯等諸多因素掣肘，因此正確選擇縣域經濟增長模式至關重要。貧困地區群眾思想精神上的貧困相比物質貧困是更長期、更頑固，從而也是更難以根除的痼疾，在精神扶貧上也要下大力氣，在更新觀念，鏟除陋習，喚醒自主、自力、自強意識上加大工作力度。

　　2、處理好貧困地區基礎設施建設和產業扶貧的關系。貧困地區基礎設施落后和產業基礎薄弱、結構單一是共生的，農業基礎設施建設是農業和農村經濟賴以發展的前行資本，單純著眼于基礎設施的直接經濟效益，將會低估其社會意義和對擺脫貧困的長效作用。農業產業化能夠有效地解決貧困地區致富無門路、生產無技術、出售無市場等一系列問題，是一條普遍適合貧困地區發展經濟的好路子，但必須要與基礎設施建設緊密結合。貧困地區由于產業化基礎薄弱，在起步階段不能僅靠農民的自發行動，政府要發揮引導、服務、管理、監督的職能。擇優扶持和培育龍頭企業、大戶，支持他們以不同的產業化發展模式和組織形式，立足當地資源優勢，面向市場需求，選定開發項目，組織農戶連片開發，建立商品生產基地，形成區域性支柱產業，取得富民、富縣的雙重效果。從長遠來看，要在機制上真正形成相對穩定、滾動發展、利益分享的經濟聯合體或合同農業、訂單農業等多種現代農業生產經營方式。

　　3、加強縣域經濟規劃對扶貧工作的指導作用。扶貧工作要站在農村經濟發展全局高度，認真分析當地農業區域經濟和產業發展比較優勢，以縣域經濟規劃為基礎，將各類專項規劃最終統一到縣域經濟總體規劃上來，真正做到資金跟著項目走，項目跟著規劃走，規劃跟著目標走，以農村經濟發展的全局統籌扶貧工作。縣域經濟規劃思路要清晰、目標要明確、戰略要實際。通過目標和任務的量化和細化來提高可操作性。從貧困地區的區位、資源、市場等方面的優勢出發，認真研究產業定位。

　　4、重視造成貧困的特殊原因，提高貧困對象、范圍、措施和方式方法的針對性。貧困地區的地理、地域和歷史特點十分明顯，導致貧困地區發展緩慢的制約因素往往也是致貧的特殊因素，因此要在認真分析這些因素基礎上，把這些特殊因素作為制定各項扶持政策和措施的出發點之一，并納入規劃逐步加以解決，以提高扶貧的針對性和扶持效果。

　　5、適時開展易地扶貧搬遷工作。

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