生態環境的調研與思考
一、過去的主要工作
（一）認真落實源頭生態建設的領導責任
一是把源頭生態建設列入每年的主要工作議程。1998年建立了源自然保護區，成立了源保護區管理機構；2004年申報建立了省級自然保護區；2011年12月9日通過了國家環保部組織晉升國家級自然保護區評審委員會的評審，2013年6月國家批準升級為國家級自然保護區。二是建立源頭生態保護區。2009年4月9日建立（貢江）源生態保護區，保護區面積111.46平方公里。2012年，國務院把（貢江）源納入到國家重要生態功能區，探索建立源生態補償機制，對源實行重要生態工能區財政支付轉移優惠政策。三是源生態保護區建立后，增設了23名護林員，實行劃片包干，管護責任俄到人；組織保護區周邊林站林場內的50多名職工，建立了聯防機制，織成了一張嚴密的保護網絡。
（二）不斷加大生態建設與保護投入
2009年以來，共投入環保資金11278萬元，其中中央預算內項目資金2750萬元用于縣城污水處理廠以及垃圾填埋場項目建設，省級撥付我縣“五河”源頭保護區生態環境獎勵資金共3069萬元（其中2009年163萬元，2010年606萬元，2011年737萬元，2012年479萬元，2013年1084萬元）。主要用于建設垃圾中轉站、農村清潔工程、環境綜合整治等，其中，2010年投入900萬元，用于綠化提質改造、支付污水處理排水服務費、農村清潔工程等；2011年投入2652萬元，用于為減少污染關閉的兩個污染企業（化工廠和塑料廠）改制費用，建設垃圾中轉站、垃圾填埋場，支付污水處理排水服務費、中小河流治理縣配套、環境綜合整治等；2012年投入2673萬元，用于中小河流治理縣配套、農村清潔工程、源區鄉鎮環境綜合整治等。
（三）嚴格落實生態建設監管責任
一是嚴把環境保護“關口”。嚴把項目引進關，嚴格落實新建項目的環保準入制度，對會嚴重破壞生態環境，不符合環保要求的項目堅決實行環保一票否決，相關部門不得辦理相關的許可證照。據統計，自2007年到2012年我縣共拒絕項目落戶113個，關閉、搬遷企業70多家。其中，拒絕在源生態功能保護區內新建水上農家、煤礦開采、規模化養殖等項目，否定了黃沙鉬礦的勘探和出省公路（七嶺-鐵長）建設立項，取消規劃新建小（一）型水庫3座，小（二）型水庫５座，山塘10座。
二是切實抓好污染物排放。堅持以環境容量為基礎，以總量控制指標為依據，實施排污許可證制度，啟動了河流源頭和縣城飲用水水源地保護區污染物零排放專項行動，清理了琴江河沿線陸域1.5公里范圍內企業，集中整治了縣城的“三河”；對吉源螢石礦、醫院等企業實施限期治理；爭取中央投資并建設完成日處理1.5萬噸的生活污水處理廠一期工程，城市污水集中處理率達65%；建設完成垃圾中轉站，加強城市環境衛生管理，城市的臟亂現象得到遏制。
三是強化生態功能區保護。為有效保護源生態功能區，我縣停止功能區內的林木（竹）資源采伐，推行生態移民，完成移民500戶2086人；加強功能區的污染治理，先后關停、取締源頭區內傳統手工造紙紙寮67個、規模化養豬場1個、造紙廠2個、電站4座，關停和搬遷竹制品加工廠27家、搖床廠5家、香扇廠1家等資源消耗型企業以及廢銅焚燒回收企業3家，有力保護了源頭水質不受污染和森林生態系統不被破壞。
（四）努力做好生態環境保護工作
一是嚴抓林業生態建設與保護。加大投入實施好造林綠化工程，2008年以來，全縣共完成各類造林綠化17.36萬畝，實施退耕還林12.84萬畝，新造油茶林5.62萬畝，油茶林總面積達10萬畝，香料林達2萬畝；栽種速生豐產林、工業原料林總面積20余萬畝。自2010年起，連續四年在全縣實行商品材采伐零指標政策，全面封山育林。加強森林三防工作，每年籌集三防資金219.6萬元，專項用于縣、鄉、村三級三防工作，促使全縣森林火災發生率下降了60%，林區秩序根本好轉。同時，關閉林紙加工企業，每年減少木材消耗3.3萬立方米，毛竹15萬根。
二是合理開發利用礦產資源。適時調整礦產開發產業發展策略，對礦產資源實行有計劃保護性開發利用，避免植被遭大量破壞。2010年，縣黃沙鉬礦普查探礦權以7600萬元公開出讓后，考慮環境影響，立即向上級要求停止鉬礦勘查項目實施；對鉭鈮、螢石、鉀長石、硅石等礦產采取保護性開發態度，經濟效益向生態保護讓步。同時，出臺《縣礦產資源整合暫行辦法》、《縣關于加快礦產資源整合和開發利用的實施方案》等文件，發布實施《縣礦產資源總體規劃》（2008－2015），開展了多次礦產資源開發秩序專項整治工作，制止無證采礦行為100余起，整頓柳家莊鐵礦，查處高田鎮龍跡、朱家、曹家、湖坑、屏山新富等非法開采稀土行為，有力打擊亂采濫挖、非法采礦行為，保護了礦產資源和地質環境。
三是實施水土流失綜合治理工程。對34條流域進行治理，累計投入水土保持生態建設資金4000余萬元，投入勞動工日5000多萬個，完成水土流失綜合治理面積58萬多畝，其中營造水土保持林15萬多畝，種植水土保持經濟果木林3.6萬余畝，種草1.8萬多畝，封禁治理37萬多畝，開挖環山水平竹節溝1009.5萬米，構筑土谷坊1275座，興建塘壩工程16座。全縣水土流失面積相對歷史最高時期的1980年減少了29.14萬畝，有林地面積增加了60多萬畝，山地水源涵養能力增加2.72億立方米，入河泥沙減少47.6%，琴江河河床下降了0.42米，提高了琴江河抵御洪水災害的能力。
二、取得的主要成效
首先，全民公眾環境意識取得了顯著提高，“生態立縣”提到了全縣經濟社會發展戰略的高度。
其次，生態環境得到了有效的改善，全縣森林覆蓋率達75%。水土流失趨勢得到遏制，先后獲得國家水土保持重點建設工程項目縣、全國中小城市生態環境建設實驗區、全省造林綠化“一大四小”工程建設先進縣等稱號。
第三，污染治理強力推進，縣城污水處理廠、縣城垃圾衛生填埋場相繼建成投入運營，形成了日處理7500噸城市生活污水和60噸城市生活垃圾能力。同時，鄉鎮垃圾處理工程建設也取得了較大進步，小松、珠坑等鄉鎮建成了生活垃圾填埋場、豐山、屏山等鄉鎮建成了垃圾焚燒處理站。琴江鎮長樂村、屏山鎮亨田村、橫江鎮源村等農村環境綜合整治有效推動了農村環境的整治和改善，起到了明顯的示范作用。
第四，環境質量明顯改善。監測統計，源頭出境斷面水質穩定達到Ⅱ類標準，縣城集中式飲用水取水口水質達Ⅱ類，縣出境斷面水質達Ⅲ類；縣城中心城區空氣質量達Ⅱ級以上；
三、面臨的困難及存在的主要問題
為保護源生態環境面臨的主要困難及存在的主要問題表現在一下幾個方面：
一是，生態保護與社會經濟的矛盾十分突出。目前一方面財力十分有限，生態保護嚴重不足，另一方面生態保護形勢非常嚴峻，保護區內的居民生產生活受到諸多約束而返貧的現象十分突出，嚴重影響了源頭區主動參與生態保護和建設的積極性和自覺性。
二是，生態環境功能下降趨勢沒有得到根本性遏制。首先是森林植被總體質量較差，林相結構極不合理。其次，雖然水土流失面積總體呈減少趨勢，但是與全省、全市相比，水土流失問題仍然嚴峻。第三，人地矛盾突出。山地面積大，超過全縣土地總面積的80%，耕地面積僅占土地總面積的14.15%，人均耕地面積只有1.05畝，低于全國平均水平，也低于聯合國確定的耕地警戒線。同時，現有耕地中高排田、冷水田等中低產田超過耕地總面積的三分之一。第四，自然災害對生態環境和生物多樣性破壞較大。是四大暴雨區，自上世紀九十年代以來，因為洪水災害造成的損失累積超過17.2億元，生物多樣性受到威脅，重建人工生態環境困難。
三是，污染治理任重道遠。首先，生活污水處理率不高。我縣2010年建成污水處理廠后，由于財力困能，管網建設難以到位，到目前為止，生活污水處理量不足5000噸/日。第二，工業污染壓力大，雖然我縣工業比重小，但是，由于我縣沒有國家級、省級工業園，工業污水處理系統建設沒有納入到全省規劃之中，縣級創業園也因為財政困能，設施不到位，工業發展與污染控制的矛盾和壓力日益顯現。第三，農業面源污染問題依然存在。據統計，種植業平均每公頃土地使用化肥358.85公斤、農藥19.95公斤，高于全國、全省、全市的平均數，也高于國際公認的化肥使用安全上限標準。大量的化肥、農藥使用導致土壤板結、酸化、肥力下降、水體污染。此外畜禽養殖尿水、糞便無害化處理率低，造成水源污染，秸稈、地膜等種植業廢棄物綜合利用率和回收率低，造成環境污染。第四，歷史遺留問題突出。礦山生態環境破壞較重。有廢棄礦山20個，只接受破壞的土地面積7平方公里，廢棄礦山形成尾砂壩2座，塌陷2處，山體滑波及崩塌167起，這些問題引發了礦區周邊地區農田、村莊、水域侵蝕破壞，造成水土流失和環境污染及破壞，威脅到12萬人的安全，其潛在經濟損失18000萬元以上，間接經濟損失150000萬元以上。
四是，能力建設有待提高。隨著經濟社會的飛速發展，尤其是，城市化、工業化進程不斷加快，進入到環境的污染物資種類、數量都呈現增加和多變的特性，各種環境壓力不斷增大，就而言，環境保護還沒有形成功能齊全、設置合理的統一協調管理機構，無論是環境監測，還是環境監管以及環境宣教各個方面都還存在技術、手段落后，無法及時提供源頭區域生態環境保護相關信息，難以從根本上保障源頭生態服務功能的有效發揮。
四、建立科學合理的生態保護考核機制是可持續發展的必然選擇
（一）、源頭保護區域做出的巨大的犧牲和貢獻在現有考核機制中得不到體現
為了五河保護源頭區的生態環境，源頭區的縣市都做出了巨大的犧牲和貢獻，主要表現在：有資源不能開發，有產業不能發展，有項目不能實施，有田地不能耕種，有房子不能居住。源頭區域的縣市犧牲了良好的發展機遇，拉大了與周邊地區的差距，但是，從現行的考核體系中這種犧牲和貢獻沒有得到充分的肯定，也沒有有效的控制和制約機制對這種犧牲和貢獻做出有效的相應，經濟社會環境各種矛盾不斷激化，已經成為源頭區域不穩定的重要因素，建立有效的考“五河一湖”及東江源頭生態環境保護考核機制，通過機制引導作用化解地方矛盾已經迫在眉睫，刻不容緩。
（二）、建立切合實際的生態環境考核機制是解脫源頭區域地方政府兩難境地的良藥和地方發展的必由選擇
源頭保護區域的地方政府一方面承擔著巨大保護壓力，另一方面又要承擔著沉重的經濟壓力。以為例，處于流域與撫河流域的分界線上，是源和撫河源發源地，又是武夷山脈中段重要的生態連接點上，這里有源國家級自然保護區，其生態保護功能地位十分突出和顯著，國家已經把（貢江）源納入到重要生態能區，保護壓力非常繁重。但是，就目前而言，在經濟上還沒有享受到國家的`優惠政策，在本省內雖然享受了五河獎勵資金，但是，所占的份額最小。這樣造成的結果是，一方面因為保護而失去很多的發展機遇，減少地方財政的收入，另一方面，在保護中所需的大量資金投入都需要地方政府想法解決，增加了地方財政的支出，這幾方面的原因給地方財政造成了極大的壓力，使地方政府陷入了發展與保護的兩難境地。在源頭區域建立新的考核機制，充分考慮到源頭區域生態保護的重要性和特殊性，在政策與機制上化協調展與保護的關系，在措施上化解發展與保護的對立，對推進源頭區域的經濟社會可持續發展具有積極和深遠的意義，也是經濟社會健康發展的必然選擇和必由之路。
五、幾點意見及建議
（一）關于考核的主要領域、范圍、及內容
五河一湖及東江源頭環境保護考核機制的建立應該有一個完整的體系，涵蓋的領域主要應該包括立法及制度建設、金融財稅引導、產業構建，社會保障、技術支持、環境質量等。
1、立法及制度建設
五河一湖及東江源頭保護必須在法律上協調與經濟建設和社會發展的關系，通過法律的層面去確立這個特殊的區域對整體發展的重要性，明確這一區域的發展重點是以生態為主經濟為輔，以實現整個流域的空間布局最優化、效益最大化，建立上級財政扶持、保護區域自身發展與發展區和優化發展區反哺相結合的機制來實現整個流域的共同發展和協調發展。在法律上，明確生態環境考核制度，把生態建設和考核納入到各級黨政工作的業績考核內容。
在法律層面明確之后，各級政府以及相關部門通過建立地方性規章細化、補充和完善考核機制，主要是在操作層面上進行補充和完善，通過制度來鼓勵各地建立更有效的推進環境保護的制度建立和落實，固化一些地區的有益經驗，讓法律精神在實際操作中得到有效體現。
2、經濟建設
環境保護與經濟建設密不可分，所以，考核環境保護必然涉及到經濟建設，其中，首先涉及到的問題是在源頭保護區的考核是以經濟建設為重還是以環境保護為重的問題，不解決這個問題環境保護考核無從談起，所以，建議在源頭區的經濟社會考核體系中，必須充分考慮到源頭區的特殊性，著重以生態保護為考核重點，經濟建設作為次要考核內容。修訂現有黨政考核指標體系，加大環境保護的內容和權重，突出源頭區域的生態建設、環境質量、環保投入，循環經濟構建、生產方式的轉變和生態保護的社會保障等內容。其次，保護環境涉及到的經濟行為必須有金融和財稅的支持，在環境保護考核體系中，應當設置相應的指標體系考核金融和財政、稅收對環境保護的支持范圍和程度，以達到經濟手段的引導作用，比如，將各級財政對源頭區保護的資金預算安排及實際投入情況，金融、稅收系統支持源頭區域循環經濟發展的力度情況，發達地區反哺源頭區的力度情況等作為考核內容。與此同時，規范環境保護時涉及到經濟的各種行為動作，建立資金運作、流動、處置、監管的規范程序。
3、產業構建
環境保護的實施要貫穿到產業的設置、布局、項目的實施、運營等過程，所以，把產業構建納入到環境保護的考核范圍和內容是必然的，其主要的內容應該包括：一是產業規劃，尤其是循環經濟和生態產業的是否納入到了國民經濟發展的產業規劃之中，源頭區域的生態產業、循環經濟所占的比重有多大，是否作為支柱產業或者主要產業。建議將各級政府對源頭區生態產業、循環經濟產業傾斜和支持情況納入考核內容；二是建立產業布局的合理性考核制度，尤其是對工業園區或者其他產業園區進行產業結構和布局進行評估，以提高產業構建考核的可操作性。三是對項目建設的可行性和科學性評估，通過環評制度、環境保護設施竣工驗收制度的貫徹落實情況，考核經濟建設和各種社會發展與環境保護的協調程度。四是通過建立企業及其他機構運行過程中對環境保護的投入、設備的運行、達到的效果等相應指標體系與環境保護考核體系對接，考核社會各界參與環境保護的程度。五是經濟運行的重要指標控制體系，如能源、資源消耗等指標控制。
4、社會保障
為了保護必然需要做出一些犧牲，而犧牲會涉及到一些國家、集體和個人的利益問題，如何安置和保障集體、個人，保護與發展的矛盾，緩解或者消除社會不穩定因素，是源頭區構建和諧社會的一項重要工作，因此，把社會保障納入到環境保護考核體系中來是必須的。
關于社會保障體系考核的內容主要包括：一是生態移民的數量及占應搬遷的比例；二是生態移民的產業發展和生產方式的轉變；三是關停企業或轉型企業產業工人的安置及再就業；四是生態移民和產業工人的再就業的經濟政策、社會保障政策的建立和實施情況；五是生態移民及關停企業或轉型企業產業工人的社會福利保障；六是其他相關的一些制度建設和落實情況。
5、技術支持
環境保護需要強大的技術支撐，所以，技術支持作為環境保護的考核重要內容是合適的。環境保護考核體系應該包含以下幾項指標：首先，應該是把技術隊伍的組建、技術人才的培養和使用情況作為考核的指標；其次，科學技術的應用和成果；三是技術的開發業研究；四是科學技術的投入；五是技術與政策的協調和銜接。
6、環境質量
環境保護的成果最終表現在良好的環境質量為經濟社會協調發展提供優越的基礎和條件，環境質量應該作為環境保護考核體系的基本指標。
環境質量指標體系應該涵蓋水、氣、聲、土壤、生態等環境要素的綜合質量，具體表現在：
一是水環境質量考核指標，包括水環境質量以及水污染物排放監控指標體系。水環境質量包括源頭區的水環境質量、出境斷面水環境質量、其他國、省、市、縣設置的重要斷面水環境質量；水污染物排放監控指標體系主要包含國、省、市、縣企業水污染排放達標和主要水污染物總量控制指標落實情況；
二是氣環境質量主要包括源頭保護區空氣環境質量、其他重要生態功能區空氣環境質量、城鎮空氣環境質量、空氣污染企業排放空氣污染物的達標和主要空氣污染物總量控制指標落實情況等。
三是聲環境質量，主要包括聲功能區的劃分、各功能區的聲環境質量。
四是土壤環境質量，主要包括耕作層土壤環境狀況、工業園區土壤環境狀況、礦產品采選及加工區的土壤環境狀況、污水排放主要企業周邊土壤環境狀況，在土壤環境狀況指標體系中，重金屬污染應該作為土壤污染的重要指標。
五是生態環境指標體系，主要包括生物的多樣性、森林覆蓋率、農村環境改善、農田水利的有效利用、生態示范區建設等。
（二）、考核的主要層次、考核的方法和手段
1、考核層次
五河一湖及東江源頭保護區生態環境考核的層次應該最少分為三個層面進行，首先，應當把對五河一湖及東江源頭保護區的考核納入到對各級黨和政府的考核體系層次，通過高位推動，使五河一湖及東江源頭保護能夠真正落到實處。二是對專業部門的業績考核，通過部門貫徹落實各種政策和技術規范，促使部門成為聯系黨政和群眾的紐帶；三是對社會公眾的環境意識層面考核，通過對公眾層面考核可以綜合體現地方政府和部門的工作業績，也可以促使公眾參與環境保護，有效推進源頭保護。
2、考核的方法和手段
關于考核的方法和手段選擇上，應該在傳統的考核方法和手段上吸收先進的傳媒技術，通過政府主導、公眾參與、技術支持的原則展開。
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