從“變革性立法”走向“自治性立法”

　　立法作為創制和發現規則的一種活動，在近代人民主權和民主理念的影響下，由代議機關來行使幾乎成為一種常例。但這種立法形式卻可能出現表達民意與尊重專業智慧、效率與公平之間的矛盾，也存在名義上尊重個人人格和自治能力與實質上導致個人在民主劇場中“缺席”的悖論。

　　中國人民代表大會制度，是代議民主制度同具體的中國民主實踐相結合的產物。行使立法權能是人民代表大會最重要的活動內容。新中國成立后的多部憲法和憲法性文件都規定了全國人民代表大會有權制定和修改法律。但人大實質行使立法權的過程卻一波三折。1949年—1956年是人大立法的初始階段，該階段在新中國立法史出現了兩大里程碑性的事件：其一是一屆全國人民代表大會一次會議隆重召開，其二是中國歷史上第一部社會主義類型憲法的誕生。在1954年召開的一屆全國人大一次會議上，通過了《憲法》和《全國人民代表大會組織法》、《國務院組織法》、《地方組織法》、《法院組織法》、《檢察院組織法》等一系列重要法律。1957年—1976年是人大立法罹遭嚴重挫折的階段。在此階段，唯一享有國家立法權的全國人大除通過1975年憲法外，未制定一部法律。尤為可悲的是人大自身的活動也極不正常，特別是1965年2月至1974年12月，10年中全國人大竟未曾召開一次會議，1959年后全國人大常委會的工作人員只剩下100多人。1978年至今是中國人大立法的快速成長時期。因應社會主義民主和社會主義法制建設的需要，人大全面加速立法運作的步伐。主要表現在：立法權限體制劃分日趨完善，立法權運行體制逐步發展；形成了一個既具特色又頗有規模的法的體系。到2003年底止，全國人大及其常委會制定的法律包括法律性文件有400多件，國務院制定的行政法規有800多件，地方人大及其常委會制定的地方性法規近8000件，部門性規章、地方政府規章多達30000件。與此同時隨著部門法的增多，形成了一個包括憲法、行政法、民商法、經濟法、社會法、刑法、程序法等基本部門法和其他一些法的集群在內的較為完整的發的體系，一些新興的部門法在法的體系中逐漸占據了重要的地位。更為重要的是漸進主義的修憲方式有效地解決了憲法與社會現實的疏離，生成了體現憲政規律的核心機制（如人權保障、憲法監督）。

　　綜觀中國1978年以后的立法發展，其具有明顯的“變革性立法”的特點，意即以立法作為中國經濟和社會變革的推進器，以政府主動立法來進行市場要素的培育和社會秩序的建構。其表現特點為：

　　1）鼓勵前瞻性立法，從既有的關于改革和社會發展的前見出發，進行“探索性”立法。造成法律在內容上超越社會經濟和文化現狀，在技術表現形式上原則性、概括性規范居多，忽視法律規范后果性要素的設計。）2）鼓勵實驗性立法。“授權立法”和“先行立法”是這種立法形式的典型表征。所謂“授權立法”是指全國人大及其常委會授予國務院對某些應屬“法律規制”的事項制定行政法規，待條件成熟后再制定“法律”。先行立法是指地方權力機關可根據地方事務的需要，對應屬法律或行政法規調整的事項在還未有法律或行政法規制定時先制定地方性法規。3）強調法律是政策的固化或總結，強調社會現實的變動性高于法律的穩定性。4）忽略法律執行的嚴格性。法律本身沒有至上性，當法律與改革、發展的需要相抵觸時，強調法律為改革開放讓步。所謂改革要闖“法律的紅燈”，執行遵守法律要考量是否符合“三個有利于”的方針，均為其典型例證。5）行政機關在啟動立法過程方面具有支配性優勢，絕大多數立法往往是行政機關管理意志的產物。

　　“變革性”立法存在的歷史邏輯在于：

　　第一、前現代的落后、停滯和現代化發展的“共時性”，要求動員一切國家和社會資源實現“超

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