三江源生態保護建設工程實施困境與推進策略論文

時間：2021-06-15 10:29:36 論文范文我要投稿

生態文明建設的議論文推薦度：
推進企業文化建設實施方案推薦度：
保護生態環境建設美好家園演講稿推薦度：
醫藥市場營銷策略論文推薦度：
生態文明建設演講詞推薦度：
相關推薦

　　三江源地區位于中國西部、青藏高原腹地，是黃河、長江、瀾滄江的發源地，也是我國重要的淡水資源補給區和生態安全屏障。受人類活動和氣候變化等影響，從20 世紀70 年代起，三江源地區草原沙化、冰川萎縮、水源涵養功能退化等問題日趨嚴重，生態安全問題日益突出。為加強三江源地區的生態環境保護和修復，我國政府投入巨資、先后啟動了兩期三江源生態保護建設工程。作為西部大開發的骨干工程和一項國家戰略，三江源生態保護建設能否順利推進，不僅對源區人民具有重要意義，更對維護三江流域乃至國家生態安全具有重要作用。本文將立足于公共經濟學和區域可持續發展的角度，對三江源地區生態保護建設的戰略意義、工程實施效果及其存在問題進行深入系統的分析，以期為建立三江源生態保護建設的長效機制提供參考與借鑒。

三江源生態保護建設工程實施困境與推進策略論文

　　一、三江源生態保護建設的重要意義

　　目前，對于三江源生態保護建設的認識，往往局限于其生態環境功能，但實際上三江源生態保護建設是一項具有多重意義的國家戰略。

　　首先，三江源生態保護建設是維護國家生態安全的重要舉措。三江源地區是我國淡水資源的重要補給區，水資源蘊藏量超過2 000 億立方米，長江總水量的 25%、黃河總水量的 49%、瀾滄江總水量的15%源自于此，有“中華水塔”之稱。長江流域、黃河流域是中華民族的起源，是中國經濟社會最發達的地區，三江流域（長江、黃河、瀾滄江）省市總人口和 GDP 總量均占到了全國的90% 以上。因此，三江源地區承載了極其重要的生命負荷和經濟社會發展負荷，保護好三江源的生態環境對于三江流域乃至整個中國的生態安全和可持續發展都具有重要意義。

　　其次，三江源生態保護建設將為我國主體功能區規劃的落實特別是限制開發區、禁止開發區的可持續發展提供可資借鑒的經驗。根據我國主體功能區規劃，國土空間被劃分為重點開發、優化開發、限制開發和禁止開發四類。其中，限制開發區和禁止開發區一般是關系到國家或區域生態安全的生態屏障區和自然保護區。如何平衡好這些限制開發區、禁止開發區的保護與發展，是當前我國面臨的重要難題。從公共經濟學的角度，三江源等生態屏障地區為流域地區乃至國家提供的是非競爭性、非排他性的生態財富和生態服務，具有典型的公共產品特征，理應由公共財政（包括中央財政和下游各地區財政）來購買其生態財富和生態服務，共同維護好流域和國家的生態安全。因此，三江源地區的生態保護建設不僅對當地人民的生存發展具有重要意義，更對其他類似地區特別是我國西部廣大的限制開發區和禁止制開發區的可持續發展具有先行探索意義。

　　第三，三江源生態保護建設將為探索不同利益主體之間的生態補償提供參考和借鑒。如何進行廣范圍、跨區域、不同主體間的生態補償，是一個極少有成功案例的世界性難題。三江源在生態保護建設過程中，同樣面臨如何確定其生態服務的受益者、受益范圍、受益大小，以及如何通過生態補償體現其生態價值的難題，其探索和實踐將為我國和世界其他地區建立生態保護的長效投入機制提供有益參考。

　　最后，三江源生態保護建設是中國參與全球環境保護、強化國際話語權的重要媒介。三江源及其所在的青藏高原是世界大江大河發育的集中地，是亞洲國家的江河之源。三江源區獨特的地形，阻截了西南氣流攜帶的大量水汽，形成了充沛的降水，對大江大河起著源頭補給和初始循環的作用。同時，三江源也是最重要的世界高原生物基因庫，有 9 個植被型、50 個群系、70多科、390 屬、1 700 多種植物，其中包括重點保護植物 34 種；有各類野生動物396 種，其中國家級重點保護動物69 種；對維護亞洲生態安全和世界生物多樣性具有重要意義。在生態外交日益成為國際外交重要內容的今天，中國可以通過三江源生態環境保護，以水為紐帶，加強與瀾滄江下游、東南亞 5 國的生態合作與經貿文化交流，進一步鞏固地緣政治。同時，樹立負責任大國的形象，提升在國際生態環境領域的地位和話語權。

　　二、三江源生態保護建設工程實施效果評估

　　為確保三江源生態保護建設工程實現其預定目標、發揮其重要作用，需要對工程實施情況進行動態評估，發現問題，及時反饋，以期為工程的順利推進提供參考。截止目前，我國先后啟動了兩期三江源生態保護建設工程。其中，一期工程于 2005 年啟動，2013 年完成。二期工程于 2014 年啟動，保護面積和規劃投資均擴大到一期工程的2 倍以上（具體見表1） ,是一期工程的延續和深化。由于二期工程剛剛啟動，本文將主要對一期工程的實施效果進行分析與評估。

　　三江源生態保護建設一期工程總投資 75 億元，覆蓋范圍包括青海省玉樹、果洛、黃南、海南 4 個藏族自治州、18 個自然保護區，總面積 15. 23 萬平方公里，主要內容包括生態保護、農牧民生產生活基礎設施、支撐項目三大工程和退牧還草、鼠害防治、草地保護、退耕還林、水土流失治理等 22 個子項目。2005-2013年一期工程實施期間，三江源地區累計完成封山育林 511 萬畝、退牧還草 5 671 萬畝、退耕還林近 10 萬畝、濕地保護 160 萬畝、黑土灘綜合治理 523 萬畝、地面及地下鼠害防治 11 781 萬畝和沙漠化防治 66 萬畝[1],同時配套開展了生態移民、基礎設施建設、新農村建設和小城鎮建設等工作，取得了較為明顯的生態保護成效。主要表現在以下幾個方面：

　　1. 水源涵養能力提升，流域供水能力加強。根據監測，一期工程的實施使得三江源地區的水資源總量增加了約 85 億立方米，湖泊面積增加了 760 平方公里，濕地面積增加了 104 平方公里，草原生態系統水源涵養量增加了約 29 億立方米，由 2004 年的 169 億立方米提高到 2012 年的 198 億立方米，長江、黃河、瀾滄江的年出境水量比工程實施前的 2004 年增加了 20% 以上[2].

　　同時，水體質量得到有效改善，長江、黃河、瀾滄江源頭干流水質連續 8 年達到 II 類以上。上述數據說明，三江源生態保護建設工程使該地區水源涵養能力提升、水量增加、水質改善，對于保護地區生態環境和保障長江、黃河、瀾滄江流域的水資源安全發揮了重要作用。

　　2. 草原退化得到初步遏制，水土保持能力提高。自 2005 年三江源生態保護建設工程實施以來，工程區域內的植被明顯恢復，中等覆蓋度草地面積呈現穩定態勢，高覆蓋度草地面積以每年 2 378 平方公里的速度增加；黑土灘治理區的植被覆蓋度由治理前的 20%提高到 80%以上，大面積沙化地區的植被覆蓋度由治理前的不到 15% 提高到 38%.工程區內的草原退化趨勢得到初步遏制，水土保持能力有所提高，特別是人工增雨工程對緩解荒漠化的作用尤為顯著。

　　3. 區域生態系統改善，生物多樣性逐漸恢復。2005-2012年，三江源地區森林面積增加了 150 平方公里，工程區域內草原植被覆蓋度提高了 11. 6 個百分點，植物種群得到有效保護，各種野生動物種群明顯增多[3].目前僅瑪多縣境內的藏羚羊數量就已達到 4 萬只以上，比 10 年前增加了 1. 5 萬只；藏野驢達到 3萬多頭，增加了 0. 2 萬頭；巖羊達到 0. 7 萬只，增加了近 0. 5 萬只。區域生態系統有所改善，生物多樣性正在逐漸恢復。

　　4. 城鄉基礎設施改善，農牧民生產生活條件提升。加強基礎設施建設、改善農牧民生產生活條件是三江源生態保護建設工程的重要組成部分。工程實施以來，三江源地區共完成生態移民 5. 6 萬人，建立了 86 個生態移民社區，改善了 23 個小城鎮的基礎設施條件，增加了 5 萬畝灌溉飼草料基地，投入了 3 000萬元生態移民創業扶持基金，解決了 13 萬人的飲水安全問題，農牧民純收入年均增長 10%左右，吃水難、行路難、用電難、上學難、就醫難等民生問題都得到明顯改善。

　　5. 生態環保意識提高，生態文明理念增強。三江源生態保護工程實施以來，通過廣泛的宣傳、教育、培訓和各種生態工程的建設實踐，當地干部群眾對加強三江源地區生態環境保護的認識有了明顯提高，參與生態環境保護建設的自覺性和積極性明顯增強，傳統過度放牧的“掠奪性”生產方式也發生很大改變。

　　三、存在的問題及其原因探析

　　盡管三江源地區的生態保護和建設工程已經初見成效，工程區內的生態環境也得到較為明顯的改善，但仍然存在著許多問題：

　　1. 生態環境惡化趨勢并未得到根本性遏制。一期工程實施以后，雖然工程區內的生態環境有所改善，但據監測，整個三江源地區的草地仍在以每年近 8 萬畝的速度退化和沙化，水土流失情況和荒漠化趨勢依然嚴峻。究其原因，一是生態恢復的艱巨性與資金投入的有限性矛盾使然。三江源地區的生態環境非常脆弱，歷史欠賬過多，生態恢復、保護與建設的成本高、任務重、難度大，需要長期、持續和穩定的資金投入。目前，盡管國家已經陸續投入大量資金，但總體上依然存在較大缺口，環境治理的速度跟不上生態退化的速度[4].二是生態建設的長期性與工程項目的短期性矛盾使然。生態環境的保護、恢復與建設是一個長期的、復雜的過程，但目前三江源地區的生態環境保護主要是以階段性、項目式的工程建設為主，缺乏可持續的長效機制。

　　如國家從 1998 年開始實施的退耕還林、退牧還草等政策紛紛到期，根據《國務院關于完善退耕還林政策的通知》（國發[2007]25 號） ,還草補助期限僅為 2 年，而三江源地區的牧草生長周期很長，恢復原生草原植被大約需要 15 年甚至更長的時間。三是生態保護的整體性與具體建設的局部性矛盾使然。區域生態系統的保護建設要求整體性和協同性，但 2005 年啟動的`三江源生態保護與建設一期工程覆蓋面積只占三江源地區的 40%,尚有60% 的地區未能開展協同建設。二期工程雖然涵蓋了整個三江源地區，但生態保護建設資金多頭管理、分散使用、政出多門現象比較普遍，生態保護建設尚未形成合力，給區域生態系統的整體保護、整體建設帶來難度。四是特殊地理環境和全球氣候變化的影響使然。如生態保護建設工程實施以來，工程區內的植被覆蓋度明顯提高，但由于高寒地區特殊的自然環境，那些對于水土保持更具意義的植被根系層卻恢復緩慢[5]; 又如全球氣候變暖使三江源地區的冰川融水增多、區域水量增加，但隨著冰川消融速度加快、雪線持續退縮，從長遠看，冰川對河流的補給可能經歷先增后減的倒 U 型變化，使三江源地區未來的持續供水能力堪憂。

　　2. 生態移民“留不住、難致富”的難題亟待解決。三江源生態保護工程實施以來，先后有 5 萬多牧民實施了退牧搬遷，但其中相當一部分人面臨著“留不住、難致富”的困境。其原因主要在于：一是生活補助低。圍欄禁牧、退牧還草等措施的實施，使眾多遷移牧民失去了放牧、養殖等基本生活來源，且很多日常生活必需品，如牛羊肉、牛奶、酥油等，由自給自足變為對外購買，生活成本大幅提高。而三江源生態保護建設一期工程對每戶牧民僅給予每畝 5. 5 斤飼料糧、折合現金約 2. 5 元的補助，整體搬遷牧民每戶每年補貼 8 000 元、連續發放 10 年，補貼標準明顯偏低，不足以彌補其發展成本和生活成本的損失。二是就業能力弱。三江源地區的生態移民大部分以畜牧業為生，文化素質低，勞動技能差，很多藏民講不好漢語，很難找到正規穩定的工作和持續的經濟收入來源[6 -7].三是接續產業發展難。三江源地區海拔高、氣候惡劣、地處偏遠、交通不便，生產建設和產業發展的成本高，受生態保護的限制大，當地市場消費能力不足且又遠離主要市場，接續產業和替代產業發展困難，移民就業渠道十分狹窄。很多牧民特別是老一代牧民在搬遷后找不到工作，只好靠國家發放的退牧還草補助勉強維持生計，部分生態移民的生活水平出現較為明顯的下降。而且一旦退牧還草政策結束后，這些移民的長遠生計將會面臨更大困難。如果不能很好解決這個問題，未來這些移民可能存在回流的危險。

　　3. 生態補償機制尚需進一步完善。三江源地區生態保護所需資金巨大，必需建立完善的、多元化的生態補償機制，才能從根本上形成三江源生態保護建設的長效投入機制，對三江源的生態環境進行可持續的保護和建設，真正維護好其生態安全。

　　從目前來看，三江源地區的生態補償機制仍然存在許多問題。

　　一是補償主體單一。作為中國最重要的生態安全屏障和水源涵養區之一，三江源地區的生態效益惠及范圍廣、涉及主體多，但目前其生態補償資金主要來自于國家，體現其巨大生態價值的流域間、區域間、上下游之間的生態補償機制尚未建立。二是補償標準相對較低。2005-2013 年，國家為三江源生態保護和建設工程累計投資 75 億多元。但實際上，為保證長江、黃河的水質和流量，三江源地區每年僅禁伐和休牧就要損失數十億元，生態補償與三江源地區放棄發展的成本相差很大[8].三是缺乏持續穩定的利益補償機制。退牧還草、退耕還林補償等政策都是為了通過對生態移民進行經濟補償而進一步促進生態環境保護，但目前這些政策大多以工程、項目的方式組織實施，具有明確的時限，缺乏延續性，存在較大變數和風險。

　　4. 專業化管理體系建設相對滯后。面對大規模的生態建設，三江源地區生態保護的專業化能力和管理體系建設明顯滯后。一是組織機構不匹配。實施三江源生態保護建設工程以來，當地政府的主要職能由經濟建設轉為生態環境保護，但政府的機構設置和承擔職能并沒有進行相應的改變。三江源辦公室等管理部門大多屬于負責項目實施的臨時性機構，生態環境保護缺乏有效的組織機構保障。二是專業化人才匱乏。生態環境保護是一項系統工程，需要大量的專業化人才，如生態監控、草場管護、水土涵養、沙化治理、動植物保護等，同時地區建設如社區管理、產業發展等也需要一支具有現代理念和專業素養的人才隊伍。而三江源地區地處偏遠、氣候惡劣、條件艱苦，很難吸引和留住人才，各類專業化人才都嚴重匱乏。三是管理措施不到位。特別是對退牧、禁牧出來的草場管理出現真空，既無相應的管理機構和管護人員，又缺乏必要的管理措施，禁牧區草場管護問題日見凸顯。

　　四、推進三江源生態保護建設的對策建議

　　三江源生態保護和建設二期工程的規劃目標是：林草植被得到有效保護，生態惡化趨勢得到有效遏制，生物多樣性顯著恢復，農牧民生產生活水平穩步提高，生態系統步入良性循環[9].

　　根據上述目標，針對三江源地區生態環境保護當前存在的問題，本文提出以下對策建議：

　　1. 創新生態保護模式，推動自然修復與人工修復相結合。從三江源地區以往的生態保護實踐來看，退耕還林、退牧還草、封禁管護、圍欄封育等措施對短期內減輕草場負荷、增加地面植被、遏制土壤沙化發揮了很大作用。但從長期來看，一味強調“退、封、禁、圍”,單純使用人工修復手段，既缺乏科學性，阻隔了動物遷徙途徑、割裂了食物鏈條；又不尊重自然規律，忽視了牛羊群、野生動物適度啃食、排便對草地牧場所起到的非常重要的強化與養育作用，其結果往往適得其反。因而，在三江源生態保護和建設過程中，必須尊重自然規律，堅持采用人工手段與自然修復相結合，逐步減少人為干擾，促進并最終實現自然生態系統的自我修復和動態平衡。

　　2. 建立生態移民的多元途徑，讓移民“穩得住、能致富”.在三江源地區，當地牧民通過千百年的游牧活動，已經成為草原生態系統的重要組成部分。三江源地區的生態惡化雖然是由于人類對自然資源的過度掠奪所引發，但如果因此而因噎廢食，通過大規模生態移民和簡單禁牧、制造無人區，就會從一個極端走向另一個極端。事實上，野生動物的采食量遠大于家畜，如一頭藏野驢的采食量大約相當于 6 只羊，如果缺少人類制約，野生動物無序增長，會對草原生態造成新一輪的破壞。因此，在生態移民的實踐過程中，要根據不同地區的不同情況采取靈活多元的移民模式。在空間上，要根據保護區、核心區、緩沖區、實驗區以及外圍區域自然生態的不同情況，科學制定移民規劃，引導牧民有序遷移，優化人口空間布局，合理確定畜牧數量，促進草畜平衡、人與自然平衡；在結構上，對于很難實現職業轉換的老一代牧民，可以通過定畜定量、減牧補貼、聘用為生態保護監督員等措施，讓他們在合理放牧的過程中主動參與到草原生態的保護中來。對于知識結構較新、職業轉換相對容易的新一代牧民，可以通過加強職業培訓和定向勞務輸出等，引導他們走出去，向周邊城鎮乃至外省轉移和集聚，實現非農化和異地城鎮化；在措施上，可以一方面加強對遷移牧民的基礎教育、職業教育、生產技能培訓和就業指導等，提高他們自身的人力資本和就業創業能力；另一方面綜合運用財政補貼、稅費減免、創業扶持基金、產業引導基金、低息和貼息貸款等多種優惠手段，促進生態旅游、鄉村旅游、特色文化產業、民族手工業、農牧產品加工、藏藥藏香等產業的發展，積極拓寬生態移民的就業創業渠道，讓牧民“移得出、穩得住、能致富”.

　　3. 建立健全財政轉移支付制度，形成生態補償的長效機制。首先，要正確認識和充分體現三江源地區的生態環境價值，進一步加大中央財政轉移支付的力度，提高一般性轉移支付中的生態補償比例[10 -11],從實際出發，對因保護生態環境而造成的財政減收，應作為財政轉移支付的重要因素加以考慮，并盡可能減少或取消地方財政配套，使生態補償資金發揮最大效益。其次，應借鑒國際類似地區的先進經驗，探索建立流域上、中、下游地區之間的生態補償機制，根據中、下游地區的用水分布、用水規模以及生態受益范圍，征收不同標準的生態補償基金，直接或通過第三方轉移支付給三江源地區，用于加強生態涵養、保護和建設。第三，可探索建立多元化的轉移支付方式，如人才支持、技術轉移、設備轉移、資產轉移、教育培訓轉移等，促進三江源地區的生態建設和經濟發展。最后，應根據三江源不同地區的生態貢獻和生態保護建設需要，確定不同的資金分配和補償標準，立足整體層面，形成具有針對性和可操作性的多層次生態補償體系。

　　4. 加強專業化人才和管理隊伍建設，更多發揮市場機制的作用。根據三江源生態環境保護和建設需要，加快轉變政府職能，建立與主體功能相適應的新型管理機構和管理模式，圍繞履行生態環境保護和建設職能，建立區域獨特的績效考核指標和考核體系，積極引進和大力培養地區發展所需的各類專業化人才，形成與三江源生態恢復、生態保護、生態建設、綠色發展等任務相匹配的專業化、高效化的新型管理體系和人才隊伍。同時，改變以往政府大包大攬的生態建設模式，嘗試采用市場化手段，將市場機制引入到三江源地區的生態保護與建設中來，更多由經濟實體負責生態項目的實施，同時完善配套政策，使生態項目效益與經濟法人利益直接掛鉤，而政府則主要擔負引導、監督與管理的職能。

　　參考文獻：

　　[1]吳曉松。青海三江源京津風沙治理等重大生態工程建設取得明顯成效[EB/OL]. （ 2014 - 01 - 25） .

　　[2]黨周，呂雪莉，龐書緯。三江源生態保護：人與自然的和諧成關鍵[N]. （ 2014 -10 -19） .

　　[3]劉紀遠，邵全琴，樊江文。三江源生態工程的生態成效評估與啟示[J]. 自然雜志，2013,35（ 1） : 40 -46.

　　[4]達陽。青海三江源生態環境現狀及保護對策[J]. 現代農業科技，2009（ 13） : 276 -280.

　　[5]趙志平，吳曉莆，李果，李俊生。青海三江源區果洛藏族自治州草地退化成因分析[J]. 生態學報，2013,33（ 20） : 6577 -6586.

　　[6]國家發展改革委國土開發與地區經濟研究所課題組。青海三江源地區生態補償的現狀、問題及建議[J]. 宏觀經濟研究，2008（ 1） : 24 -28.

　　[7]韓墨武。推進三江源生態保護與建設的思考---以果洛實施三江源生態保護與建設工程為例[J]. 青海國土經略，2013,（ 4） : 34 -36.

　　[8]李屹峰，羅玉珠，鄭華，楊紹順，歐陽志云，羅躍初。青海省三江源自然保護區生態移民補償標準[J]. 生態學報，2013,33（ 2） : 764 -769.

　　[9]《國家發展改革委關于印發青海三江源生態保護和建設二期工程規劃的通知》（發改農經[2014]37 號） ,以及《青海三江源生態保護和建設二期工程規劃》。

　　[10]郭志儀，馬洪波。三江源地區可持續發展的制度選擇[J]. 改革，2005（ 10） : 46 -50.

　　[11]胡鞍鋼。關于設立國家生態安全保障基金的建議---以青海三江源地區為例[J]. 攀登，2010（ 1） : 2 -5.