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國家審計(jì)推動完善國家治理的機(jī)制和路徑研究的審計(jì)畢業(yè)論文
劉家義審計(jì)長指出，國家治理是指對國家和社會的控制、管理和服務(wù)，而國家審計(jì)作為國家治理的重要組成部分，本質(zhì)上是國家治理系統(tǒng)中的一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，對完善國家治理具有重要作用。審計(jì)長關(guān)于“國家審計(jì)與國家治理”科學(xué)論斷的提出，為學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界高度重視并廣泛討論。本文以國家審計(jì)通過何種機(jī)制和何種基本路徑參與對國家的治理為切入點(diǎn)，探討國家審計(jì)如何推動完善國家治理這一基本理論問題，期以拋磚引玉，引發(fā)大家更多的思考。
一、國家審計(jì)在服務(wù)國家治理中發(fā)揮的作用
（一）國家審計(jì)推動完善國家政治治理
國家治理的核心問題是公共權(quán)力，國家治理主要通過對公共權(quán)力的配置和運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)提供公共產(chǎn)品、配置公共資源、管理公共事務(wù)等目標(biāo)。從政治治理角度看，國家審計(jì)就是一種對公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約的制度安排，通過對公共權(quán)力的監(jiān)督，對政府的相應(yīng)公共責(zé)任作出公正評價，從而制約權(quán)力的過度使用。在各種監(jiān)督機(jī)制中，國家審計(jì)有其特殊的優(yōu)勢，如國家審計(jì)部門無任何經(jīng)濟(jì)管理職能，不參與任何管理部門的經(jīng)濟(jì)管理活動，具有獨(dú)立性；審計(jì)監(jiān)督內(nèi)容取決于委托人或授權(quán)人的需要，審計(jì)內(nèi)容具有廣泛性等。法律賦予國家審計(jì)獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)，客觀地對各級財(cái)政財(cái)務(wù)收支情況、領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況以及相關(guān)資金使用效益情況做出公正的評價，并通過公開審計(jì)結(jié)果公告，關(guān)注責(zé)任的落實(shí)，加強(qiáng)政府透明度建設(shè)。服務(wù)國家治理是國家審計(jì)的內(nèi)在要求，國家審計(jì)通過對公共權(quán)力的監(jiān)督制約，促進(jìn)國家治理機(jī)制的完善。當(dāng)國家審計(jì)監(jiān)督能切實(shí)發(fā)揮作用時，能顯著提高國家治理的有效性。
（二）國家審計(jì)推動完善國家經(jīng)濟(jì)治理
審計(jì)的基本功能之一是監(jiān)督功能。閻金鄂認(rèn)為，審計(jì)是一項(xiàng)具有獨(dú)立性的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動，其內(nèi)在的職能是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，市場的有效性取決于公共資源的合理配置，而資源配置的基礎(chǔ)是真實(shí)有效的信息。信息失真會帶來嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)后果，將引起投資決策失誤和社會經(jīng)濟(jì)資源的無效配置，使交易費(fèi)用越來越高昂，最終導(dǎo)致交易的停頓。如果政府長期高支出和低效率，必然嚴(yán)重浪費(fèi)公共資源，影響政府行政效率的提高。經(jīng)濟(jì)層面的信息風(fēng)險影響信息使用者的正確決策，進(jìn)而在宏觀層面影響國民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行秩序和健康發(fā)展。國家審計(jì)作為國家治理的工具，運(yùn)用自己的獨(dú)立地位，對于市場中資源配置的突出問題，摸清情況，查找問題，充分披露和反映其真實(shí)性、有效性和公允性，從而維護(hù)公共資源的有效配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。國家審計(jì)通過降低市場信息風(fēng)險，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，有效地推動完善了經(jīng)濟(jì)治理。
（三）國家審計(jì)推動完善國家社會治理
面對“以人為本”的社會全面發(fā)展的新形勢，民生問題越來越成為政府關(guān)注的重點(diǎn)問題。民生的改善實(shí)際正是一種公共受托責(zé)任，它是以“人”為中心的社會全面發(fā)展的目標(biāo)，因此國家審計(jì)作為國家治理的工具必須幫助政府實(shí)現(xiàn)此責(zé)任。審計(jì)應(yīng)圍繞宏觀調(diào)控政策的方向，關(guān)注與民生相關(guān)的重大問題，如社會保障體系的建立和對社會保障體系的監(jiān)督。社會保障是實(shí)現(xiàn)社會公平的最主要途徑，社會保障審計(jì)的基本職責(zé)就是對政府社會保障預(yù)算執(zhí)行情況及其效果進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，將預(yù)算與決策的關(guān)系有機(jī)結(jié)合，重點(diǎn)關(guān)注政策的執(zhí)行效果，促進(jìn)國家各項(xiàng)社會保障政策措施的貫徹落實(shí)，維護(hù)人民切身利益和社會和諧，從而推動完善國家的社會治理。
二、國家審計(jì)推動完善國家治理的機(jī)制：信息披露
在審計(jì)的不同發(fā)展階段，國內(nèi)外學(xué)者提出了關(guān)于審計(jì)本質(zhì)的不同觀點(diǎn)，包括查賬論、方法過程論、審計(jì)監(jiān)督論、經(jīng)濟(jì)評價論、代理論、信息論、管理決策服務(wù)論和免疫系統(tǒng)論等，其中又以審計(jì)監(jiān)督論、免疫系統(tǒng)論和國家治理論這三種基本觀點(diǎn)為代表。國家審計(jì)參與、介入對國家和社會的控制和服務(wù)，推動國家治理的完善，必然要通過某種機(jī)制加以實(shí)現(xiàn)。筆者基于上述不同審計(jì)理論視角，將與國家審計(jì)完善國家治理機(jī)制相關(guān)的理論基礎(chǔ)分析如下：
（一）審計(jì)監(jiān)督論
審計(jì)監(jiān)督論的基本前提是受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任觀，受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任（Accountability）是指按照特定要求或原則經(jīng)管受托經(jīng)濟(jì)資源并報告其履行狀況的義務(wù)。審計(jì)基本理論認(rèn)為，受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系的存在是審計(jì)產(chǎn)生的重要條件或首要前提，審計(jì)的本質(zhì)是“對受托責(zé)任履行情況的檢查與評價”。審計(jì)監(jiān)督論認(rèn)為政府審計(jì)產(chǎn)生于受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系，為委托人（人民）提供公共財(cái)政審計(jì)服務(wù)，監(jiān)督受托人（政府）的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況。審計(jì)監(jiān)督論認(rèn)為審計(jì)是國家財(cái)政的“經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士”，是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和經(jīng)濟(jì)控制的工具，審計(jì)的主要目標(biāo)是監(jiān)督財(cái)政收支的真實(shí)性、合法性和有效性。隨著公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的內(nèi)容拓展，國家審計(jì)功能向政府績效審計(jì)、社會責(zé)任審計(jì)、環(huán)境審計(jì)、宏觀審計(jì)、審計(jì)對權(quán)力的有效監(jiān)督以及審計(jì)權(quán)的有效發(fā)揮等拓展。因此，當(dāng)服務(wù)國家治理已然成為公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要內(nèi)容時，國家審計(jì)的目標(biāo)就應(yīng)包含服務(wù)國家治理，并充分發(fā)揮審計(jì)功能。
由此可見，依照審計(jì)監(jiān)督論，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)審計(jì)授權(quán)人的授權(quán)，獨(dú)立檢查監(jiān)督對被審計(jì)人（如財(cái)政資金或公共資源的管理者、使用者）的受托責(zé)任，并將檢查結(jié)果向?qū)徲?jì)授權(quán)人進(jìn)行報告，披露受托責(zé)任的履行情況，以此完善國家的治理。從這個意義上說，作為國家治理重要組成部分的國家審計(jì)，要實(shí)現(xiàn)授權(quán)人賦予的功能，其基礎(chǔ)機(jī)制就是將審計(jì)相關(guān)信息向授權(quán)人披露。
（二）免疫系統(tǒng)論
劉家義審計(jì)長在2011年7月提出，審計(jì)本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的重要組成部分。在國家政治制度體系中，也需要有一個免疫系統(tǒng)，用以預(yù)防、揭示和抵御政治和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的各種矛盾。免疫系統(tǒng)論成為國家審計(jì)的本質(zhì)，審計(jì)目標(biāo)由評價政府使用公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性轉(zhuǎn)向識別社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的風(fēng)險、維護(hù)國家安全，進(jìn)而國家審計(jì)從立足于被審計(jì)單位的微觀視角轉(zhuǎn)向立足于國家經(jīng)濟(jì)社會健康運(yùn)行的宏觀視角。如果說審計(jì)監(jiān)督論強(qiáng)調(diào)監(jiān)督職能，那么免疫系統(tǒng)論重視監(jiān)督及服務(wù)功能，是對審計(jì)監(jiān)督論的發(fā)展，拓展了審計(jì)的功能。免疫系統(tǒng)論認(rèn)為，國家審計(jì)的本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)社會的“免疫系統(tǒng)”，強(qiáng)調(diào)審計(jì)的預(yù)防和服務(wù)作用，審計(jì)的主要目標(biāo)是預(yù)防、揭露和抵御經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中的問題，并將相關(guān)信息向決策者及時披露，提出建設(shè)性意見和建議，以促進(jìn)國家治理完善。
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