從上海高層如林說到城市規劃編制與實施機制論文

　　上海這幾年確實大變樣了，高層建筑如雨后春筍般顯現，林林總總，爭奇斗艷，其建設速度之快。規模之大、令國內外人士感到驚訝。這里面凝聚著投資者的策劃、領導者的決策規劃、設計人員的心智、施工人員的艱辛成績之大是無庸置疑的。上海的大變化也是這些方面的力量綜合作用的結果，缺一不可。上海新三年是“重在管理”的三年。回顧這些年建設走過的路：總結經驗對上海面向21世紀的新發展是有積極意義的。作為一個長期從事規劃管理的人員的我，從職業的角度談一些個人對高層建筑的看法和建議。

　　一、上海市高層建筑現狀與問題

　　上海市規劃局曾組織市規劃院等部門對本市近幾年高層建筑建設情況作過一次調查。至1997年底，本市中心城（+區+浦東）高層建筑總數已達2258幢，總建筑面積3524萬平方米。對其情況進行分析，得出以下結論：

　　1．高層數量增長迅速，高層建筑占新增建筑面積比例逐年上升。1971年至1980年十年共建高層149幢：1981年到1990年十年共建高層650幢，總建筑面積804萬平方米，占新增面積比例9．9％；1991年到1995年共建高層750幢，總建筑面積1133萬m2，占新增面積比例23％：1996年新建高層430底總建筑面積725萬m’，占新增面積比例484％：1997年新增高層484幢，總建筑面積926萬m2，占新增面積比例57．9％。

　　2．高層建筑中住宅占主要部分，隨著辦公樓市場的日趨飽和，住宅會成為高層建筑的主角。在2258幢高層、總建筑面積3524萬平方米中，住宅有1590幢（占67．8％｝。建筑面積2078萬m’（占59％），主要集中在徐匯、普陀、浦東、長寧等區。

　　3．高層建筑分布以黃浦最密集。靜安、盧灣、南市次之，其他各區除相對集中某一地區外基本上呈隨機分布狀態。以長寧為例，全區38km2，高層有246幢，總建筑面積429萬m2，其中除主要分布在虹橋開發區外（在0.65km’中有29幢、建筑面積117萬平方米），其他則在該區37．35km’范圍內漫布（217幢、建筑百積417二萬m’）。

　　4．尚有大量已批待建高層，今后中心城高層建筑仍會有驚人增長。到1997年底，市和區的規劃部門共批準高層建筑3374幢、建筑面積5897萬m2。除去1997年已建成的之外還有116幢。2643萬m’的高層建筑在建或將開工建設。

　　這幾年高層建設量大面廣，反映了本市經濟社會的快速發展，也是土地使用制度改革和房地產市場開拓的結果。面對當前高層如林的態勢，從城市規劃角度思考，有兩個需要深入研究的問題：

　　一個是高層建筑尤其高層住宅建筑是不是發展方向？上海市舊區建筑密集，人口集中對城市交通和環境的改善帶來很大的壓力。城市總體規劃提出了疏解舊區人口和交通的政策�！渡虾Ｊ谐鞘幸巹潡l例》也對舊區改建作出了”控制高層建筑降低建筑密尾增加公共綠地改善城市交通，完善基礎設施，增強城市綜合功能”的規定。至于高層住宅，由于其造價高：物典管理費用大；而其建設的初充主要是為了平衡地價、拆遷等成本，而非增加綠地，改善環境：高層住宅尤其是塔式高層住宅的日照條件差：其消防問題也是一個至今沒有完全解決難題。隨著住宅商品化的實施和居住水平提高，市民越來越重視住宅環境和生活質．價廉物美的多層住宅越來越受歡迎。對一些低標準的高層住宅今后將會成為城市改造的沉重包袱。目前已建成的高層辦公樓空置率較大，市場消化需要時日。后隨著經濟的發展，可能還需要建設一些高層辦公樓、賓館，但數量不會大多。因此，今后在相當長的時期，高層建筑尤其是高層住宅并非今后的發展方向，舊區改建要控制高層建筑。另一個問題是高層布局。目前已建的高層建筑總體布局狀況是，集中地區密度過高、綠地過少、日照的矛盾突出：一般區則隨機分布，沒有秩序，缺乏環境設計，形不成城市景觀，有的甚至在歷史風貌保護地區隨意插建高層，有損歷史風貌。

　　二、上海高層建筑的規劃控制

　　上述問題產生的因素是復雜的，解決這些問題也需要綜合考慮。從城市規劃角度要著重解決城市規劃編制和實施的機制問題。

　　1．城市規劃的編制機制

　　關于城市規劃的編制機制，主要是控制性詳細規劃的編制問題。這幾年，由于經濟快速增長、引進外資增多，舊區改造加快。產業結構調整”退二進三”（即第二產業改第三產業）等方面的原因，某些地區的控制性詳細規劃編制滯后于舊區改建的情況是存在的。有些改建地區控制性詳規的編制人又過多地遷就了委托部門“容積率里出效益”的要求，沒有考慮總體規劃的實施要求，存在著盲目提高容積率的情況。而在實施過程中也存在著隨意調整控制性詳略規劃的容積率規定的情況。這些情況的存在，就難以控制高層建筑。相反，高層建筑遍地開花。目前要借新一輪城市總體規劃報批和實施的契機，對中心城控制性詳細規劃進行梳理和調整。為切實體現總體規劃要求，應抓緊編制中心城分區規劃，分析、分解總體規劃的有關控制指標和各項控制要素，體現城市設計的思想，提出高層布局規劃，劃分控制性詳細規劃的編制單元范圍，將分區規劃深化、細化的總體規劃的控制要求落實力各地區控制性詳細規劃編制要求（如建筑總容量、綠地率、建筑保護要求等）�？刂菩栽敿氁巹澋木幹婆c實施，是總體規劃的具體化又是規劃管理的依據，它起到”承上啟下”的作用，地位十分重要。為此，要增強控制性詳細規劃的法律地位，借鑒發達國家和地區的經驗，要完善編制與審批程序，加強調查研究進行專家論證，引入公眾參與機制；要嚴格規定其調整程序，未按法定程序不得隨意調整；要建立監督機制，加強人大、行政和社會三個方面的對控制性詳細規劃編制、實施監督機制。為此，批準的控制性詳略規劃要對社會公開。

　　2．城市規劃的實施機制

　　高層建筑數量多及其分布的隨機性，表面上看是城市空間規劃方面的問題，但其實質是土地經濟方面的問題。其主要因素是在于土地開發成本、土地開發機制及土地開發調控機制。不解決這方面的問題，盡管有了規范高層布局的詳細規劃也是難以實施的。例如，開發商出于經濟效益考底如土地開發成本高，則提高容積率以獲取經濟效益。而在土地開發成本中占很大比例的上地地價又未與城市規劃實施相結合。相反，土地批租的高地價是作為一項地價經濟收入來源，如果居高不下，容積率也就是降不下來，建高層勢在必然。另一方面，在土地開發上，近幾年發揮了各個方面的積極性，但分散開發也是造成高層漫布的原因之一。因此研究城市規劃的實施機制至關重要。建議從以下幾方面加強工作：一是協調規劃實施與土地管理的關系，使土地地價與城市規劃實施掛鉤：實行土地儲備制度，推進成片開發；加強對土地一級市場的政府調控，有計劃地每年推出土地供應總量。二是修改、完善規劃管理法規調整建筑容積率、建筑密度、綠地率等有關規定，制定房地產開發環境建設技術導則。三是嚴格高層建筑的立項審批，提高審批層次。

　　通過城市規劃編制與實施機制的完善。促使舊區改建，尤其是高層建筑的建設真正納入城市規劃的有序的軌道，把城市環境質量提高到一個新的水平。

　　參考文獻：

　　上海市規劃局：《關于本市高層建筑狀況和建議的專題報告》，1997年

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