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對加強權力運行監督制約機制的思考
對加強權力運行監督制約機制的思考
權力問題是黨執政的核心問題，也是體現黨的先進性的本質問題。縱觀古今中外，腐敗都是公有權力缺乏必要的監督，運行失控、失衡而被濫用所致。因此，加強權力監督，建立健全權力運行監督制約機制，是一個關系黨和國家的前途和命運的重大問題。本文試從這方面作些思考和探討。
一、權力缺乏監督的主要表現
在黨風廉政建設和反腐敗斗爭實踐中，對權力的監督軟弱無力且漏洞較多，不愿監督、不敢監督、不去監督、無法監督等問題依然比較突出，主要表現在以下幾個方面：
1、職權與職責不明確、不對等。現實中，許多人“官念”越來越濃，總認為當官相對其他職業風險小、回報大，并且能最大限度地滿足個人尊嚴。權力與責任不明確，給一些玩弄權術者創造了條件和機會；權力與責任不對等，權力大于責任，導致監督無法適從。
2、監督職責和監督權威相脫節。由于決策權、執行權、監督權不合理的配置，導致權力運行監督的軟肋。一直以來，我們部分黨政機關，特別是執法部門機關都設有紀檢監察機構，擔負著本部門、本單位的監督重任，從監督者的知情能力來看這種設置是合理的。然而這些紀檢監察機構從屬于本部門、本單位，人權、財權均掌握在部門領導手中。試想在這種情形下，他們對本部門、本單位的監督還能做到強有力嗎？在多數情況下，單位部門領導出于自身的職責和政績考慮，對于本部門、本單位出現的問題往往大事化小，小事化了，盡可能地“內部處理”。這在一些條管單位中顯得尤為突出。
3、現有的監督機制在實踐中遭遇難題，缺乏權威性。建國以來，我們逐步建立起由立法監督、司法監督、行政監督、黨內監督、輿論監督、政協和民主黨派監督、人大監督等所構成的監督體系。從理論上來看這一體系是完備的。但在現行監督體制和機制下，這些形式的監督，其作用的發揮往往是非常有限的。長期以來我們的黨政監督存在著體制性的障礙。專門的監督機構缺乏應有的地位和獨立性。不僅是紀檢監察實行雙重領導，而且司法監督、人大監督在實際監督過程中也同樣受到地方黨委和政府的掣肘，而輿論監督更是缺乏相應的法律支撐。
4、維護黨內制度的嚴肅性失之于寬、失之于軟，權力運行過程缺乏有效的程序制約和保障。民主集中制，集體領導在有些單位流于形式。一些領導干部獨斷專行，不尊重班子成員的意見，任意越權包攬；有的班子成員原則性差，看領導眼色行事，使一些錯誤意見也能通過合法程序。對抵制、干擾和破壞黨內監督的行為，目前尚無可操作性的規定及檢查的標準，給少數人以權謀私提供了條件。
5、法制不健全。監督制約權力的法律還存在不少疏漏和缺失，這就造成了法律對部分權力的制約上存有空檔。現行的法律、法規、規章、條例中有關自由裁量的范圍、幅度彈性過大，使公務員在行使自由裁量權的過程中，容易受到判斷標準、感情取向、甚至權錢交易等外在因素影響，造成執法中的濫用職權和顯失公正。對懲治性的事后監督比較重視，防范性的事前事中的監督比較薄弱。同時，在關于權力監督的問題上，至今沒有一部專門的較為完備的監督法。
二、建立健全權力運行監督機制的幾點思考
建立健全權力運行監督機制，是一個涉及面廣復雜的系統工程，要對權力制約機制進行具體化、精密化的設計，使之運轉合理，制約有力。
（一）建立宣傳教育機制，端正權力意識
正確的權力觀，不是自然形成的，而是在由不自覺到自覺的過程中逐漸形成的。在這個過程中，宣傳教育發揮著基礎性作用。一要實行跟蹤式教育。要把權力觀教育貫穿到干部培養、成長、成熟的全過程和考察、提拔、使用的每一個環節，準確把握干部在特定時期和特定環境的思想動態，認真研究權力觀形成和發生變化的規律，分別制定長期的和階段性教育規劃，有的放矢地抓教育，使公共權力觀真正入心入腦。二要實行開放式教育。正確權力觀的形成，受到多方面因素的影響，涉及到社會生活的各個領域。必須拓寬教育渠道，整合教育資源，建立組織教育、單位教育、家庭教育和社會教育等相互補充、相互配合、相互滲透的開放式教育格局，增強干部對權力的理性認識，把黨紀國法以及道德規范對權力觀的要求內化為自覺行為。三要實行分層次教育。根據各級領導干部、普通黨員干部所處地位和環境，在教育內容、教育形式的選擇上也要各有側重、增強權力觀教育的針對性和實效性。比如，在正確處理監督與被監督的關系上，對領導干部要著眼于提高接受監督的意識，選擇相應的教育內容和形式；對普通干部要著眼于提高敢于監督、善于監督的能力，選擇相應的教育內容和形式。四要引導大家正確理解得與失的關系，算好人生“七筆賬”。算好“政治賬”，志高方能致遠；算好“經濟賬”，勤耕方才富足；算好“名譽賬”，清廉方能揚名；算好“家庭賬”，守身方能家園；算好“親情賬”，品高方能會友；算好“自由賬”，自律方能無拘；算好
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“健康賬”，心良方能體壯。（二）建立制度防范機制，規范用權行為
制度建設具有根本性、全面性、穩定性和長期性。首先要明確各部門、單位的職能、職責、職權、程序、時效等，按照法規政策的規定進行清理，并重點對單位主要領導干部、關鍵崗位、人財物管理等方面的職責權限進行清理審核確認。其次，根據權力與責任對等原則，實行定崗、定員、定權、定責。其三，設置權力運行流程圖，明確流程各環節的責任人、監督方式，構建一個完整的權力規范、行使和監督體系。必須把制度建設貫穿到權力運行的全過程，并通過不斷完善和創新，確保權力始終沿著制度化、規范化的軌道運行。一是要增強制度的系統性。在內容設計上，要圍繞權力運行容易出現問題的環節和部位，按照明確具體、可操作、管用的要求，重點健全黨務、政務、村務和財務工作制度，加強“人、財、物、事”四權運行的規范、約束和監督。在結構設計上，要做到總體制度和實施細則相配套，實體性制度與程序性制度相配套，發揮制度建設的整體合力，形成各種權力相互制衡的格局。二是要維護制度的權威性。要加大制度的執行力度，切實做到有令則行，令行禁止，嚴格按制度規定行使權力；要加強制度落實的督辦檢查，紀檢監察機關和負有監督職責的相關職能部門要緊密配合，形成監督合力，定期不定期對干部執行制度的情況進行專項檢查，對違反制度的要采取組織措施、紀律措施等（不搞下不為例，發現一起處理一起）予以嚴肅處理；對在制度貫徹落實、監督管理上負有重大責任的主要領導和相關責任人要嚴格實施責任追究。三是要保持制度的先進性。隨著市場經濟不斷完善和改革的不斷深入，權力運行將呈現出新的形式、新的特點和新的規律，必須與時俱進，加強對這些新形式、新特點和新規律的研究，把繼承和創新有機結合起來，在總結成功經驗和借鑒有益作法的基礎上，探索建立有效監督制約權力運行的新機制新體制。四是要研究探索制度的預警性。與時俱進是制度的基本要求,而前瞻性和預警性是制度的本質要求。亡羊補牢畢竟造成了損失，應該說不是我們設計制度的最終目的。一項政策或舉措出臺后會引起人們在思想上、行為上的哪些“異”動，必須要有一個事前的研究和預測，為制度設計提供參考依據。
目前在監督制約權力運行方面，應當加強建立健全和切實執行以下制度：
1、基層黨委“重大事項票決制”，增加權力運行的透明度。凡涉及重大決策、重要工程、人事任免和大額資金安排等事項全部采取黨委（黨組）成員無記名投票表決形式進行，進一步健全基層黨委重大問題民主決策機制，擴大黨內民主，強化對黨政領導干部，特別是對“一把手”的權力制約，提高基層黨委班子整體執政能力。這項制度的執行，要作為上級黨組對下級黨組巡視的主要內容之一。
2、黨政正職“屆中經濟責任定期審計制”，防止權力異化。積極推行黨政正職屆中經濟責任審計，實現由“離任審計”向“全程審計”的轉變。將黨政機關、事業單位和群眾團體的主要負責人在任期屆滿或任期內辦理提任、調任、輪崗、退休、辭職、機構裁撤合并前都必須進行經濟責任審計，而且要先免后審。對重點部門和群眾反映較大，意見比較集中的領導干部可由組織部門協調審計部門進行審計。屆中審計的結果作為評價、使用、獎懲干部的重要依據。同時，要加強對審計工作責任追究制的制定和執行，杜絕人情審計、關系審計、不負責任審計、不依法審計。
要改進評價辦法，增強可操作性。為了充分利用經濟責任審計工作成果，發揮經濟責任審計工作在加強干部監督管理中的作用，迫切需要改進評價方法及標準，增強可操作性。經濟責任審計量化評價辦法基本思路包括三個方面的內容：定量評價部分；定性評價部分和存在主要問題。對領導干部經濟責任審計結果評價實行定量與定性相結合的辦法進行。經濟責任審計結果定量評價分值為100分，按照下列要素進行量化評價：①主要經濟工作指數完成情況20分；②財務管理情況30分；③重大經濟決策的合規性、合法性及實施結果20分；④領導干部遵守財經法規和廉政規定10分；⑤審計查明的問題20分。定性評價分為四個等次：好（90—100分）、較好（80—89分）、一般（60—79分）、較差（59分以下）。當審計查明被審計單位（不含下屬單位）同時存在下列兩條以上問題的，定性評價確定為“較差”等次：①私設小金庫，亂支亂用；②單位內部發生違反財經紀律行為受黨紀國法處理的；③截留挪用財政專項資金的；④在國有、公用資產處置過程中違規操作造成重大損失的。根據出具領導干部經濟責任審計結果報告和審計決定書、審計建議書、移送處理書，按照量化評價標準進行打分，確定其標準評價等次。
3、試行重點、熱點單位“一把手”選任、定期交流制，防止“帶病上崗”和打破權力壟斷。對重點、熱點單位“一把手”的選任，應嚴把考察關，在年度集中考核的基礎上，每個職位實行差額考察（不少于3人），重點是到曾經工作過和居住過的地方找知情人個別深入了解和核實情況。知情人應具有代表性，忌事先通知、興師動眾，注意保密。通過優中選優、精中選尖，盡力防止“帶病上崗”。加大對掌握管人、管錢、管工程、管審批等權力的干部交流力度，對部分熱點單位主要領導采取定期交流換崗，重新洗牌，每三年調整換崗一次，根據工作表現把每個領導干部都盡可能地調整到最適合其能力特點的崗位上去，做到“人崗相適”，打破“重要單位”領導長期“坐莊”的局面。同時，也有利于激發各單位主要領導的奮斗熱情，激勵競爭。有利于完善干部淘汰機制，以“換”代“下”，逐步淘汰，解決領導干部“下”的問題。對經組織考核被確定為不稱職的干部，堅決從現有的領導崗位上調整出來。逐步實現重要部門、關鍵崗位干部輪崗交流制度化。
4、完善“干部監督網絡制”，延伸干部監督的觸角。進一步整合紀檢、組織、檢察、審計、計劃、統計、財政、工商、信訪等部門對干部勤政廉政的監督信息資源，增加監督的透視點。從對干部8小時內的監督向8小時以外延伸，從干部的工作圈向生活圈延伸，前移監督關口，多角度監督、多側面考察干部勤廉表現，便于及時發現問題。同時，聘請社會各界有正義感的人士作為監督員，公布干部監督舉報電話號碼、電子信箱。通過舉報電話和干部監督網，隨時接受社會和群眾監督和舉報，保證干部監督渠道的暢通。
5、建立“干部監督預警機制”，防微杜漸。以教育為主、預防為主、事前監督為主，通過內警系統和外警系統的協調、雙向運作，實現工作的著力點由事后懲戒向事前監督轉變，不斷強化對領導干部的日常監督。在嚴格執行領導干部重大事項報告制度的基礎上，結合領導干部生活、社交圈的表現，不斷規范申報內容、申報程序和申報時限。同時，建立科級單位“黨政一把手親屬重大事項檔案”。對黨政一把手親屬的重大事項實行登記備案，登記的內容包括黨政一把手家庭成員婚喪嫁娶、工作調動、提升晉級、遷新居、建房、分房、購房以及參與建設工程招投標、經營性土地使用權出讓、房地產開發、經商辦企業等經營活動的相關情況；防止領導干部借親屬之名，變相以權謀私，接受群眾監督，增加干部監督的開放程度，增強領導干部主動接受監督和自我約束、自我防范的意識，逐步養成在監督中工作的習慣。健全“領導干部考察考評結果反饋制度”。加大干部考察監督的力度，使干部考察考評結果更好地運用于干部教育、監督和管理工作，在干部考察結束后的兩個月內反饋考察測評結果。反饋內容包括群眾對干部本人德能勤績廉學等方面素質評價情況，對干部的綜合評價、任職建議，以及考察中意見比較集中的問題進行誡勉談話，達到預警效果。
（三）建立考核評價機制，提高用權績效
從本質上講，共產黨手中的權力是人民群眾賦予的，權力運用的根本出發點和最終落腳點，就是要實現好、維護好、發展好人民群眾的根本利益。因此，必須加強“三個結合”，建立與科學發展觀和正確政績觀相適應的考核評價機制，提高權力運用的質量和效益。一是領導評價與群眾評價相結合。干部權力運用是好是壞、政績是高是低，不能單獨由上級領導下結論，必須充分尊重群眾意見，高度重視群眾評價。要切實保障群眾在干部考核評價中的知情權、參與權、表決權，把上級評價和群眾評價擺在同等重要的位置，一同納入干部評先評優、提拔使用的重要依據，通過建立健全上級滿意、群眾稱道的雙重評價標準，形成正確的用權導向。二是集中考核與日常考核相結合。建立權力運行臺賬或監督卡，對各級各部門領導干部履行崗位職責、興辦實事、解決突出問題等與運用權力有關的情況，同時，既到現工作單位考察，又到曾經工作過的單位和住所考察，找知情人了解情況，認真記載，深入調查核實，實行集中考核結果與日常考評結果綜合運用，既加強過程監督，又加強結果監督，改變以往重結果，輕過程的作法，及時糾偏防誤，杜絕權力“尋租”現象的發生，盡量降低權力運行的成本。三是定量考核與定性考核相結合。把權利運行產生的現實利益和長遠利益、經濟效益和社會效益統籌起來考慮，既充分肯定用數字反映出來的顯而易見的政績 ，又科學評價打基礎、管長遠的工作以及由此而產生的潛在政績，還要客觀評價，因條件具備，不努力作為而錯失機遇，影響當時和此后一個時期發展的負面政績 。同時，建立健全干部考核責任追究制，確保考核評價的客觀公正性。
（四）建立責任追究機制，治理用權失誤
權力運行是在經濟社會發展的實踐中探索前進的，不可避免地會發生各種失誤。必須區別不同情況、不同性質，建立責任追究機制，對各種失誤進行有效治理，確保權力運行始終朝著健康有序的方向發展。對由于疏忽大意或水平不高、用權不當造成失誤并勇于承擔責任的，要采取批評教育方式，引導權力人從個人能力、個人作風、個人德行等方面找原因，責令其限期改正，盡量把損失降低到最小程度；對濫用權力造成失誤，不從主觀上找原因，故意推卸責任或相互推諉責任，或制造假相欺騙組織和群眾的，要采取組織措施、紀律措施嚴肅處理，對損害國家、集體和人民群眾利益的各種“瀆職”行為，觸犯法律的，要依法追究法律責任。
（五）理順監督機制，切實保障各監督主體充分協調發揮作用
目前，普遍存在的“監督無力”現象，與我們擁有形式多樣的各種監督是極不相稱的。究其原因，監督者不能實施有效監督，并非監督者主觀上的不想監督，而是客觀上的無法進行監督。其根本原因之一就在于監督者缺乏監督所需要的權力，這也就是我們所說的監督者與被監督者權力的對等程度的判斷標準，權力對比程度越高，監督越有效；程度越低，監督越無效。而實現權力的對等就必須改革權力架構理順監督機制，使監督者享有充分的權力，避免其權力被已經濫用了的權力所左右或架空。
首先，必須增強專門監督機關——紀檢監察部門的權威性，改革權力架構，通過立法的形式來保障其監督的抗干擾能力和獨立性，必須明確規定紀委履行職責所必須有的規范、干部職權、執紀權限，明確上級紀委對下級紀委任免干部、部署工作、業務領導的權力，使上級紀委對下級紀委的領導具體化、制度化，具有權威性。其次，必須大力推進司法體制改革，保證司法機關——社會公正的最后一道屏障真正依法獨立公正地行使司法監督。第三，要切實保障公民的檢舉權、控告權和申述權，保護群眾參與監督的積極性。第四，要重視和支持新聞輿論監督，盡快制定“新聞法”，充分發揮新聞媒體的監督作用。第五，要進一步強化民主監督。加強和改進人大對“一府兩 院”的監督，把權力運作和廉政情況的審議、監督作為審議年度工作報告時的重點內容。各級人民代表大會可以建立廉政委員會。同時，暢通社會協商對話渠道，充分發揮人民政協、各民主黨派和無黨派民主人士對領導干部權力運行的民主監督作用 。第六，要進一步強化對監督者的監督。監督權的異化，即監督者自身權力運行的不正當，是當前監督工作中出現的一個危害極大的不良現象，嚴重影響監督工作的權威和有效性。必須加大對有監督職權的部門，特別是紀檢、監察、檢察、法院等監督職能部門的監督力度，嚴格查處這些部門監督不公或濫用監督權力謀取單位和個人利益的不良行為，促使監督部門盡職盡責公道正派地行使監督權力。總之，我們必須不斷地通過體制創新，通過加快立法，使各個監督主體、各種監督形式充分發揮其監督作用，使廣大黨政機關工作人員樹立“有權必有責、用權受監督、侵權要賠償”的觀念，確保權力的正確行使。
（六）加快權力運行的法制建設
懲治腐敗，建設廉政是綜合治理的系統工程，需要運用教育的、行政的、法律的多種手段，而在這諸多的手段中，法律無疑是最為有效的手段。為此，必須加強廉政法制化建設，樹立法律權威，把廉政建設的立足點放在不以個人品質和意志為轉移，從而保證社會控制、廉政建設的制度化、經常化和有序化。
首先，要大力加強和完善廉政立法。要以法律形式明確界定是非，用客觀標準確認廉政、腐敗的內含和處延，用法律法規衡量國家公務人員是否違背人民的意志，是否有違法亂紀、徇私舞弊等腐敗行為。廉政立法的目的在于規范國家機關及其公務人員的行為，這是將廉政建設納入法制化軌道的前提條件和重要環節。改革開放以來，我國建立了一百多個法律、法規性文件及政策性文件。這些法律法規和政策，就總體而言，屬于法律規定的不多，政策性規定占據主要地位；缺乏整體性和配套性；應急性多，穩定性少；懲罰性規定較多，預防性規定較少；原則性強，操作性差。因此，從總體上看，我國的廉政法律體系還不夠完善，不能適應反腐敗斗爭形勢發展的需要。為了完善廉政立法，我們應當根據我國的國情，借鑒國外的先進經驗，盡快制定《廉政法》、《反貪污賄賂法》、《公職人員財產申報法》、《經濟活動實名法》等，以便把廉政以及監督機關的職能、權力用法律的形式固定下來，明確哪些是可以做的，哪些是禁止做的，違反了就要受到什么樣的處罰，是公職人員必須遵守的具體規范，對權力進行有效的制衡。除了重視制定有關事后懲戒性的法規外，更要加強預防性法規的制定，逐步建立起一套嚴密的嚴格的廉政法律體系。
其次，要嚴格執法。制定法律的目的是為了運用它來規范人們的行為，調整社會關系，維護和發展正常的社會關系和社會秩序。因此，再好的法律，如果不能在現實生活中得到實現也會失去存在的價值。一般意義上的法的實施，一方面要求一切國家機關及其公務人員必須守法。另一方面要求國家行政機關及其公務人員嚴格執行法律，適應法律，從而保證法的實現。這就要求我們破除“教育從嚴，處理從寬”的傳統意識，堅持教育懲處并重，把懲處腐敗分子作為從嚴治黨、從嚴治政，從嚴治“長”的重要措施來抓。在懲治腐敗的過程中，我們要嚴格執紀執法，絕不允許存在“空檔”、“特區”，不能搞上下有別，內外有別。對于違反黨紀的，不管是什么人，都要執行紀律，做到功過分明，賞罰分明，伸張正氣，打擊邪氣。同樣，對于違反法律的，也不管是什么人，一律嚴懲。既要實行法紀、黨紀、政紀嚴懲，又要實行經濟制裁，使其財、位、權三空，夠不上紀律處分的，要變動其崗位，改變其謀私的條件和環境，借以有效地警戒后人，使人望貪卻步。
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