美國的信用信息共享機制與經驗啟示

美國的信用信息共享機制與經驗啟示

關鍵詞：信用信息

征信體系

國際經驗

美國是世界上信用經濟最為發達的國家，其信用體系經過近百年來的發展，特別是近三、四十年的發展，已趨于完善。完善的信用體系和不斷擴大的信用交易規模，已經成為美國經濟發展的重要驅動力量。在一定程度上，美國經濟已經成為“信用經濟（CreditDriveEconomy）”。在此次赴美考察信用體系過程中，通過與美國征信企業及行業協會、征信監管機構的官員和世界銀行專家的交流與討論，我們的一個突出的認識是，信用信息是信用經濟中一個非常重要的資源，征信體系的本質是為信用市場提供信用信息交流與共享的機制，以促進信用信息的合理使用以及信用資源優化配置。因此，了解美國以及其他國家信用信息交流與共享機制的形成及其作用，將有助于解決我國信用體系設計與發展過程中的一些關鍵問題，并對促進我國征信服務業的快速發展具有重要意義。

一、征信活動是一種專業化的信息服務活動，全面、完整的信用信息是征信活動開展的物質基礎

征信活動是圍繞信用信息的采集、處理、加工和使用而展開的。在美國，作為征信活動的主體，征信公司通過廣泛地采集各類信用信息，根據信用市場的需求將信用信息整理、加工成為信用報告、信用評級、信用評分、信用監控等一系列信息產品，為金融部門、工商企業、投資機構等提供信用信息的咨詢服務，成為它們評價消費者和企業信用狀況并進行授信決策的重要依據。可見，征信活動的本質是針對信用信息的一種專業化的信息服務活動。

征信公司之所以能夠從事信用信息的咨詢服務活動，提供具有權威性的信用報告，關鍵在于征信公司能夠廣泛收集各方面的信用信息和數據，并形成規模龐大的數據庫系統，從而非常全面、完整地掌握每一個企業和個人的信用狀況和信用行為特征。在美國，各征信公司信用信息數據的規模和豐富程度是非常驚人的。從數據庫的數據總量來看，鄧白氏公司（Duamrastreet）在美國的數據庫擁有7000萬個美國企業的數據，覆蓋了全部美國的企業；而益百利(Experian)、全聯(TraUnion)和Equifax這三大消費者征信企業在美國的數據庫中，消費者信用檔案的數量則分別高達2.4億份、3億份和1.8億份，平均每份消費者檔案有20個信息項目。

信用信息的全面性和完整性還體現在信用信息內容與來源的多樣化方面。就信用信息內容而言，消費者的信用信息主要涉及到四個方面的內容，以益百利公司的數據庫結構為例，一是消費者的身份信息，包括姓名、住址、電話、社會保障號碼及征信公司賦予的個人代碼；二是消費者的信用記錄，包括信用卡、消費貸款、住房抵押貸款、分期付款、租賃等信用交易及其付帳記錄，既包括正面信息，也包括拖欠、收帳等負面信息；三是公共記錄信息，如涉及個人財產、犯罪的法院判決記錄、個人破產信息、欠稅信息等；四是查詢信息，這是根據美國《公平信用報告法》要求設置的，用于記錄和監督消費者信用信息的使用者及其使用目的，以保障消費者信用信息的使用符合法律規定的用途，避免消費者的權益受到不必要的侵害。相比較而言，企業的信用信息內容比較復雜，以鄧白氏公司的信用信息數據庫的結構來看，其信用數據包括了三個組成部分，九類信息內容。其中，第一部分主要是企業的基本信息，分為三類，一類是包括企業名稱、地址、電話及鄧氏編碼（D-U-N-Number）的身份信息，第二類自然狀況信息，如企業的規模、雇員人數、業務范圍、年銷售收入等；第三類是組織信息，包括企業的總部、主要投資者、分支機構及企業的部門結構等。第二部分數據主要涉及企業的信用記錄和狀況，一是企業的財務狀況，包括企業的資產負債表、各種收益率、發展趨勢和信用等級評定情況；二是企業的付款和銀行記錄，主要包括企業各種應付帳款情況、付款記錄與特點、銀行開戶及貸款情況等；三是法院及其他公共信息，包括訴訟、判決等法院記錄、欠稅情況、破產記錄以及企業在政府的登記注冊信息。第三部分主要是關于企業經營管理活動方面的信息，如企業高級管理人員的情況、主要業務領域、品牌等。

征信公司信用信息的來源也是十分廣泛和多樣化的。從企業信用信息的主要來源來看，既有從公開的信息渠道獲得的，如政府、報紙、互聯網等新聞媒體，也有專業化信息公司提供的，例如有專門從事收集地方法院判決信息的專業化信息服務公司；還有許多是向銀行、金融公司、投資者和各種工商企業采集的，如銀行貸款情況、帳款拖欠的記錄等，特別是拖欠帳款的信息一般是由債權企業提供，需要征信公司向債務企業核實后錄入數據庫。從消費者的信用信息來源來看，主要包括三個部分，一是包括銀行、信用卡公司、零售企業、租賃商、住房抵押貸款機構等授信機構提供的消費者信用交易和付款記錄；二是政府機構或公共部門的公開信息，如稅務機構的欠稅名單、法院對個人拖欠借款、破產、犯罪等方面的審判和裁決信息、公用事業部門的收費記錄等；三是其他信用信息報告機構

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提供的信息，如住房租賃者協會提供的消費者房屋租賃信息等。

從征信公司的信用信息內容和來源的多樣化可以看出，征信公司是把分散在社會生活中各個角落和各種機構中的、有關企業和個人信用狀況的信息集中起來，形成能夠全面、真實、詳細地反映企業和個人信用行為的數據檔案；在此基礎上，再根據信用信息加工成信用報告等信用信息產品，并反饋給各種授信機構和其他信用主體。可見，征信服務是建立在對信用信息全面掌握的基礎之上的，信用信息資源就成為征信活動開展不可或缺的物質基礎。

二、信用信息的使用與共享機制，是征信活動得以進行的制度保障

如上所述，信用信息的內容涉及面廣，來源也比較復雜，而且在采集與使用過程中還會涉及到許多非常敏感的問題，如工商企業的商業秘密、消費者的個人隱私以及事關國家安全的機密等。如果對信用信息的采集沒有明確的法律規定，征信公司就會在信息采集方面遇到很多障礙，甚至無法采集其所需要的信用信息。更為重要的是，如果對信用信息的使用不進行必要的限制，而任由征信公司濫用信用信息，就會危及到工商企業之間的公平競爭、消費者的正當權益乃至國家的信息安全。因此，規范信用信息的采集和使用就成為征信體系建設中的一個核心內容。

從美國的經驗來看，信用信息的采集和使用需要從五個方面通過相關的法律法規來進行規范。第一，信息基本法，如美國的《信息自由法》，用來規范全社會各種信息主體采集、傳播和使用信息的基本行為規范，以創造良好的信息環境。

第二，針對政府信息、商業秘密、個人隱私等特殊信用信息的法律法規，以滿足社會對特殊信用信息的合理需求，并依法保護企業、消費者合法權益、保障國家的信息安全。例如，美國政府通過制訂和實施《陽光下的聯邦政府法》、《美國國家安全法》、《企業法》《隱私權法》、《統一商業秘密法》等一系列法律法規，要求政府機構、企業、個人和其他組織披露和公開其掌握或反映自身狀況的各種信息，并對涉及國家安全、商業秘密和個人隱私的信息給予嚴格的保護。這種信息公開的制度為征信服務提供了良好的信息環境和豐富的信息來源，為征信服務提供了必要的信息基礎。

第三，針對信用信息內容的法律規范，以保證信用信息的完整性和全面性。在美國，這方面的法律規范主要是公平信用報告法，此外在平等信用機會法、公平債務催收準則、信用修復機構法（CreditRepairOrganizationAct）等、格雷姆－里奇－比利雷法（Gramm-Leach-BlileyAct，以下簡稱GLBA法）等法律法規中也涉及到一些信用信息的規定，由此構成了對信用信息內容的法律規范。在信用信息的內容方面，美國《公平信用報告法》中非常強調信用信息的完整性，除對拖欠、欠稅、破產等負面信息和涉及個人隱私等信息的使用作出明確的限制性規定外，對正面信用信息的共享和使用則沒有過多限制。

第四，信用信息的使用和共享范圍方面規定，以促進信用信息的合理使用。在信用信息使用范圍方面，《公平信用報告法》對征信公司的信用報告規定了明確的使用目的（PermiiblePurposes），即只能用于與消費者獲得信用、貸款、就業、保險等法律允許的用途。而在信用信息的共享范圍，特別是消費者信用信息的共享方面，美國相關法律法規的重點，一是嚴格界定消費者的個人隱私及其相關的保護措施，二是對于非隱私的個人信息則允許銀行、工商企業與第三方之間進行共享，但它們必須告知消費者擬共享的信息內容和對象。在這方面1999年頒布的GLBA法有較大影響，特別是對金融機構信用信息共享作出了明確規定。該項法律規定，金融機構應在與消費者建立客戶關系時告知其擬同第三方共享的、有關消費者的信用信息內容；消費者有權決定其信用信息不能與第三方共享。如果消費者在被告知后30天內沒有表示不同意共享，則金融機構有權將消費者的信息同第三方共享或向第三方機構“出售”消費者的個人金融信息。而且GLBA法還對金融機構告知消費者的時限、方式等作出了非常詳細的規定。GLBA法的頒布，意味著信息共享的范圍會比以前更廣泛，效率也更高（以前金融機構的信息若同第三方共享，必須取得消費者的同意），但同時消費者個人信息的共享范圍也開始主要由消費者個人決定。

第五，防止信用信息濫用的相關措施。在美國，各種信用信息能夠進行充分交流和共享的另一個重要條件是，相關的法律規范中對濫用信用信息的行為有比較嚴格的監管和懲處措施。例如，公平信用報告法中對違反信用信息使用目的的行為及其所造成的損害規定了非常嚴格的懲罰措施，包括違法者必須承擔的賠償責任和民事法律責任。與此同時，美國《公平信用報告法》還要求征信公司必須建立信用報告查詢記錄系統，對所有購買和查詢信用報告的企業及其使用目的進行記錄。這個記錄不僅可以讓被征信人（消費者或企業）能夠了解自己的信用信息的使用情況，而且為被征信人和征信監管機構的監督檢查提供了便利，可以有效地防止征信公司和其他市場主體對信用信息的濫用。與此同時，公平信用報告法還對濫用信用信息的行為規定了嚴格的懲罰措施，濫用信用信息的企業和個人將承擔相應的民事責任和懲罰。

在這樣的法律框架和制度條件下，美國信用市場中形成了以征信公司為中介的信用信息共享的格局，征信公司不僅能廣泛收集政府部門公開的信息，而且更為重要的是，各種授信機構、貸款人、企業或其他組織都能夠自愿地向征信公司提供和反映信用信息，從而使征信公司能夠全面掌握每一個企業或消費者信用狀況的全貌，并據此向社會提供信用信息的查詢、報告、評估等項信息服務。根據美國消費者信用信息行業協會的資料，美國征信企業平均每個月接收的消費者信用數據總量高達20億條，僅全年銷售的消費者信用報告就達11.4億份。

三、完善的信用信息共享機制，不僅有助于信用資源的優化配置，而且能夠有效地監督和激勵企業和個人的信用行為

信用信息共享實際上解決的是信用交易過程中信息不對稱的問題，由此為信用交易的各方帶來了多方面的好處，也對整個社會信用規模的擴張和信用行為的規范有直接的促進作用。

首先，信用信息共享大大降低了信用交易的成本和時間。在美國，由于征信公司能夠收集和匯總全面的企業和個人的信用信息，特別是隨著互聯網等現代信息技術的大量應用，使得征信公司能夠方便、及時地為銀行、工商企業提供信用信息和相關的信用報告，從而大大減少了銀行、工商企業的相關業務活動及其授信成本。例如，美國各商業銀行和信用卡公司在對消費者發放貸款時，向征信公司購買信用報告的成本不足1美元，一般僅為0.5美元左右。而且由于采用了互聯網等在線服務方式，獲得信用報告的時間也大為縮短，實際上已達到了同步的程度。

其次，信用信息共享直接促進了信用資源的優化配置。這主要表現在兩個方面，一是使信用資源不斷向信用狀況好的企業和個人集中。在信用信息充分共享的情況下，授信者能夠更加全面地、準確地了解信用申請者的信用狀況，減少或避免授信者因缺乏信息或僅憑主觀判斷而出現的決策失誤，有利于授信者把握授信的風險程度，并根據不同申請人的信用狀況確定信用額度和利率水平，從而做出合理的授信決策。在美國，對于信用狀況較好的企業和個人，銀行、信用卡公司和投資機構可以優先給予其信用支持，而且通過更為優惠的利率鼓勵其使用各種信用資源。其結果是，銀行貸款等各種信用資源不斷向信用狀況好的企業和個人集中。二是信用狀況良好的企業和個人有更多機會選擇優質的信用產品和服務。信用信息共享可使授信者發現更多的潛在的優質客戶，也同時面臨著失去其已有的優質客戶的風險，因此每一個授信機構都必須提高自身的競爭能力，這就促使授信者必須以更加優惠的價格、更好的服務為信用狀況好的企業和個人提供信用產品。其結果是，信用狀況良好的企業和個人就成為銀行、商業企業等授信機構競相追逐的重點，也因此能夠贏得更多的選擇機會，以得到更為優惠、滿意的信用產品和服務。事實上，這對于信用領域、特別是銀行之間的競爭是非常重要的。

第三，全面共享信用信息對失信者具有懲戒效應，并能夠消除或抑制多頭、過量借貸的不良動機。當授信機構能夠共享企業和個人的不良信用記錄或違約行為等負面信息時，授信機構就會要求那些有負面信息的申請者支付較高的利率來獲得貸款或規定更為嚴格的賒銷付賬條件，這既是授信機構防范風險的必然選擇，也是對失信者的懲戒。因此，在美國無論企業還是個人都需要付出更多的努力，以獲得良好的信用記錄以獲取低成本的信用資源。信用信息共享不僅僅需要知道企業和個人的負面信息，更需要了解它們的總體負債狀況和償債能力。因為，企業和個人可以利用多頭借貸來維持良好的信用記錄，而這種多頭、過量借貸的企業和個人一旦不能履行債務或宣布破產，其給授信機構帶來的損失將是很大的。例如，香港的消費者信用信息共享只限于負面信息，而近年來由于多頭、過量借貸而導致的個人破產出現了快速上升趨勢，香港每名個人破產者平均向12個金融機構舉債，欠債總額達到月薪的55倍，而美國個人破產的欠債平均水平是月薪的21倍。因此，全面的信用信息共享才能對企業和個人的信用行為起到懲戒和約束的作用。

四、經驗啟示和政策建議

(一)征信體系發展和信用制度建設的目標應當是通過完善的制度和健全的法律規范，在全社會范圍內形成開放、透明和公平的信用信息共享機制，促進信用信息的合理使用

美、英等信用體系發達國家的經驗表明，信用信息是征信活動開展的基礎，而規范的信用信息共享機制是征信企業公平、合理采集和使用信用信息并為全社會提供征信服務的基本制度保障。目前，征信行業在我國的發展已有近10年的歷史，但至今行業規模依然較小、市場信譽尚未形成，其主要原因是，我國還未確立信用信息公開、共享的制度和法律規范，征信企業無法穩定、合理地從銀行、工商企業、政府機構收集和獲得相關的信用信息，因此很難掌握和了解各種市場主體信用信息全貌，并提供令人信服、權威的信用報告，征信企業在獲得和采集信用信息方面仍然處在弱勢地位。因此，政府在促進征信體系發展和信用制度建設過程中，必須首先解決信用信息共享的問題。在這方面，我們應當認真借鑒國際經驗，通過建立信用信息共享機制并建立健全相關的法律法規，來促進信用信息資源合理使用，而不能簡單地用建立公共信用登記系統來解決信用信息共享的問題，更不能用其來替代征信體系的制度建設和從事社會化征信服務的征信企業。

(二)盡快建立和完善相關的法律法規，為信用信息共享和合理使用提供制度保障

考慮到我國有關信息使用和傳播的法律規定還十分缺乏，信用信息共享會涉及到一系列法律法規的制訂或修訂，政府及有關主管部門在著眼于長期制度建設和法律規范完善的同時，目前急需從以下幾個方面解決信用信息的合理使用和共享問題。

首先，必須對征信行業可以收集和使用的信用信息范圍作出明確的規定。由于我國對政府信息公開、商業秘密和個人隱私保護沒有明確立法，因此，有必要對征信機構采集和使用的信用信息內容，采集方法和使用范圍作出明確規定，特別是對禁止采集和使用的信息作出清晰的界定，在確保征信公司不侵害政府、企業和個人等信息主體的正當權益前提下，使征信服務獲得充分的信用信息。在這方面可以借鑒美國《公平信用報告法》的一些主要做法。

其次，盡快明確政府機構的信息公開辦法。特別對工商、稅務、法院、技術監督、統計、中央銀行等掌握信用信息的政府部門，需要盡快明確其信息公開的內容、范圍和具體方式，為征信機構和其他市場主體能夠公平、方便地采集和使用政府的信息資源創造條件。

第三，盡快明確對涉及個人隱私、商業秘密和國家安全的信息等特殊信息的保護措施，保證征信企業能夠合理采集和使用信用信息。

(三)打破信用信息壟斷，注意防止征信服務領域中可能出現的利用信用信息的尋租行為

在我國的信息公開立法還很薄弱、而信用信息來源又比較分散的情況下，有些掌握和具有一定信息優勢的部門或行業，已經出現了利用所具有的信用信息優勢地位，采取收費、指定代理機構、或利用自身信用信息資源直接開展咨詢服務的傾向。這一現象需要引起政府及有關主管部門的高度關注，并采取措施防止這種利用信用信息進行壟斷和尋租現象的蔓延。這一方面需要政府出面協調和規范政府相關機構的信息公開辦法，另一方面，也是非常重要的是要明確與信用信息有關的政府主管部門、監管機構以及其他政府機構不能參與建立和經營征信機構，也需要規范政府相關部門及其下屬機構的投資行為，從規范征信服務、明確信用信息產品的內容、鼓勵綜合征信服務等角度來制訂對征信企業的管理辦法。

(四)培育和鼓勵市場化運作的征信企業的發展

作為信用信息交流和共享的市場中介，征信企業是信用信息共享機制的一個重要組成部分，也是實現信用信息全面共享的重要基礎。鑒于我國征信服務業發展已經起步，以及其發展過程中所面臨的問題和約束，政府有必要采取相應的措施，來加快征信服務業的快速發展。

首先，在征信服務領域，應當鼓勵社會投資，特別是國內民間資本或私營企業投資征信服務領域。征信服務行業是一個知識密集型的競爭行業，一方面需要在數據收集、信息分析、經營管理以及市場信譽等方面進行長期的積累，另一方面，也需要大量資本的支持，以加快技術進步和整合市場中已具有的優勢資源，以取得征信服務的權威性和規模效益。美國的鄧白氏、益百利、環聯等征信公司都經歷了100多年的發展歷程，其能夠從私營的、地方性公司成長為全國性、乃至世界性公司，既有其自身長期積累的因素，更重要的是獲得了大量民間資本以及資本市場的支持，通過引入現代信息技術和合并大量的地方性征信公司，加快了其集聚和集中征信市場優勢資源的過程，從而形成了其優勢的市場競爭地位。因此，鼓勵民間資本和私營企業進入征信服務領域，對我國征信行業的發展和成長壯大是具有積極意義的舉措。

其次，鼓勵以采集地方信用信息和服務于地方市場的征信公司發展。當前我國信用市場還不是十分發達，經濟活動中對各種信用信息產品的需求還比較小，而且各地經濟發展水平和市場需求狀況也存在較大的差異，因此，形成全國性征信公司的市場條件尚不具備。在這種情況下，征信公司從地區市場起步發展，特別是從經濟比較發達的城市市場起步，是比較合理的選擇。相比較而言，在一個城市或一個地區范圍內信用信息公開和共享的機制的形成和協調難度較小，可以為征信公司采集信息和提供征信服務提供更多的便利，而且可以降低征信公司的市場準入門檻。對征信公司而言，它們也可以比較迅速和有效地把握市場需求，形成征信公司的數據庫系統和經營服務模式。在地方性征信公司取得長足發展的基礎上，通過促進各個地方征信公司的合并和集中，最終形成能夠覆蓋全社會的征信服務體系。

(五)盡快制訂涉及信用信息采集、處理和加工的技術標準，提高信用信息的采集和使用效率，為信用信息共享提供必要的技術支持

在美國考察中我們了解到，為了保障各種信用信息主體與征信企業之間實現信息共享，促進征信企業信息采集和處理效率的提高，由相關行業協會出面協調各大征信公司共同制訂了征信行業的信息采集技術標準、信用報告的標準文本等一系列行業技術標準。這樣不僅有利于征信公司的技術進步，更重要的是為信用信息的采集和處理提供了極大的便利，便于社會各方面為其提供來源豐富的信用信息。目前我國各地從事企業和消費者個人征信服務的企業已有上百家，但整體上發展水平還比較低，缺乏信用信息采集的技術標準和基本的服務規范，極大地影響著征信服務行業實現信息采集、處理和信用報告提供的自動化，也制約了行業整體服務水平的提高。因此，政府要積極參與和引導征信行業相關技術標準的研究和制訂工作，如信用信息采集的格式與標準、征信行業服務規范、信用報告標準文本等，以提高信用信息的采集和流通效率，促進征信服務的規范化。[1]在百度搜索:美國的信用信息共享機制與經驗啟示

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