社區參與旅游的權利去哪了？

作者：王華鄭艷芬

旅游學刊 2015年08期

制度是人所設計用于調節人們互動的約束，這些約束由正式約束(如規則、法律、憲法)、非正式約束(如行為規范、習俗、自定的行為準則)以及它們的實施特征等構成[1]。權利是為道德和法律所確證的權力和利益[2]。權利失敗實質上意味著現行法律、制度以及公共政策未能真正承認社區居民的參與權利，并對其做出保障性規定，屬于一種制度性“無權”或“去權”[3]。近年來，不少學者從制度的根源探討我國社區參與旅游權利失敗的原因[3-5]，并從不同層面探索改革與完善相關的法律制度以對社區進行“制度增權”。

王寧最早提出“制度增權”的必要性，認為必須要有一套正式的制度來保障社區居民的權益[6]。其后，不少學者從“制度增權”的角度，圍繞某些關鍵法律，如《中華人民共和國村委會組織法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國物權法》等，探討改革與完善土地產權、吸引物權、旅游資源集體產權等一系列與社區參與旅游發展的利益分配問題緊密相關的權利的可能性與必要性[7-10]。也有不少學者立足于現有的旅游法律法規，如《旅游法》《旅游規劃通則》《歷史文化名城名鎮名村保護條例》《風景名勝區條例》等，來討論社區“無權”或“去權”的原因[3，10]。有學者進一步指出，我國目前并沒有相應的法律法規能強有力地保障社區在參與旅游開發時的權利，而世界上已有不少國家通過正式的法律法規來保障社區參與旅游并從中直接獲利的權利[11]，如加拿大、阿聯酋等[12]。事實上，自1985年5月我國旅游業第一個正式法規《旅行社管理暫行條例》頒布，截至2013年10月1日《旅游法》的正式實施，我國已相繼出臺了幾十部旅游法律法規[13-14]，旅游立法工作已取得了一定的成就。然而，對于近30年我國旅游法律法規在保障社區參與權利方面究竟取得哪些進展、存在哪些不足，仍缺少相關研究。鑒于此，確實有必要就這些問題進行系統梳理和分析，一方面便于學界針對其中的法律法規條文的修正與完善作更深入地探討，另一方面有利于立法機構和人員系統了解社區參與旅游權利的法律法規建設現狀，并針對其中的不足作進一步完善。

因此，文章通過內容分析法，試圖厘清我國旅游法律法規條文中涉及社區參與旅游發展的相關內容，分析當前我國在社區參與旅游發展的法律法規建設方面取得哪些進展，存在哪些不足，并嘗試結合國內相關研究成果，就如何在正式制度層面上建設完善社區參與旅游發展權利的法律法規提出探索性的建議。

1 研究資料與方法

1.1 資料收集

選取1985年至2013年間在國家層面的旅游立法為研究對象，其中包括由全國人民代表大會常務委員會(下簡稱“全國人大常委會”)所通過的法律、由國務院通過的行政法規以及國家各部委的部門規章。通過“社區”“居民”“農村”“當地”等關鍵詞進行篩選并細讀相關條例原文，發現目前涉及社區參與旅游發展權利的法律法規主要有10部，包括2部法律、3部行政法規和5部部門規章(見表1)。

1.2 研究方法與過程

運用內容分析法分析以上10部法律法規中涉及社區參與旅游發展權利的內容。內容分析法是一種客觀地、系統地、定量地描述交流的顯性內容的研究方法，其實質是對文獻內容所含信息量及其變化的分析，并根據數據對內容進行可再現的、有效的推斷[15]。內容分析法一般包含6個基本步驟：提出研究問題、抽取文獻樣本、確定分析單元、制定類目系統、內容編碼與統計、解釋與檢驗[15]。

1.2.1 抽取樣本

樣本源自我國1985年至2013年間在國家層面立法的相關旅游法律法規，通過關鍵詞篩選法并結合對法律法規原文的判讀，確定了10部相關法律法規。在此基礎上，筆者2人分別獨立依據“社區”“居民”“農村”“當地”等關鍵詞篩選出56條包含以上關鍵詞的法律法規條文，再通過細讀10部法律法規原文，補充4條雖不含以上關鍵詞，但與社區參與相關的法律法規條文，共收集60條初始樣本。據此，在協商一致的基礎上剔除其中5條包含術語解釋、同一部法律法規中的重復條文以及內容與社區參與權利無關的條文，剩余55條有效的法律法規條文。為了編碼方便，對其中4條內容綜合的法律法規條文進一步拆分成9條，3條無法拆分的法律法規條文進行剔除，最后確定57條法律法規條文為本文研究樣本。

1.2.2 分析單元、類目系統與編碼

內容分析單元是編碼過程的實際計算對象，可以是詞語、句子、段落或全文[16]。文章將各條法律法規條文作為分析單元，筆者2人分別對57個分析單元獨立編碼。

首先，根據研究目的將57個分析單元打散，并按照一定的標準以新的方式重新組合在一起，接著筆者2人分別進行類屬分析，確定次類目與主類目。其次，確定以3種標準進行類屬分析，即社區權利內容、立法層次與社區增權分類。最后，57個分析單元按照權利內容分成政治參與權利、經濟發展權利、社會文化權利和環境保護權利等4個主類目與12個次類目，按照立法層次分成法律、行政法規和部門規章等3個主類目，按照社區增權類別分成政治增權、經濟增權、社會增權和心理增權等4個主類目(見表2)。

1.2.3 信度與效度

信度是對文獻編碼一致性、分類準確性和方法穩定性的檢驗，信度分析檢驗編碼員間對同一樣本評判的一致性程度[17]。兩位編碼員進行獨立編碼后，統計編碼結果，并依據交互判別信度①和平均相互同意度②來檢驗編碼員間的信度[18]。交互判別信度在0.80以上可接受，0.90以上較好[19]，本研究各主類目的交互判別信度值均在0.80以上(表2)，交互判別信度可接受，編碼結果可以使用。因所選取的樣本均源自我國目前與旅游相關的法律法規，以“社區”“居民”“農村”“當地”等關鍵詞提取分析單元，與社區參與旅游的權利密切相關，故具有較好的效度。

2 研究結果

2.1 社區參與旅游的權利內容

當前我國旅游法律法規條文中所反映的社區參與權利主要體現在4個層面，即政治參與權利(占8.77%)、經濟發展權利(占22.81%)、社會文化權利(占42.11%)與環境保護權利(占26.32%)(見表3)。其中，涉及政治參與權利的法律法規條文最少，且基本為規劃決策建議，如在旅游規劃編制過程中需要“征求……當地居民的意見”(《旅游規劃通則》第4.4條)[20]，“……風景區的職能結構分析與規劃，應遵循下列原則：兼顧……當地居民……的需求與利益”(《風景區規劃規范》第3.4.4條)[21]。在12個次類目中，關于文化與習俗受尊重、社區人口規模控制、居民社會調控規劃、居民活動約束、社區環境提升等法律法規條文數最多，各項所占比例均超過10%。

2.2 社區參與旅游的立法層次

從立法層次上看，我國社區參與旅游的法律法規條文絕大部分出自部門規章(占75.44%)，少部分出自行政法規(占17.54%)和法律(占7.02%)。其中，國家已從法律層次上規定旅游發展應當尊重當地居民的文化與習俗，如《旅游法》第十三條，“旅游者在旅游活動中應當……尊重當地的風俗習慣、文化傳統和宗教信仰”[22]。并要求非物質遺產的區域性整體保護必須尊重當地居民的意愿，如《非物質文化遺產法》第二十六條“確定對非物質文化遺產實行區域性整體保護，應當尊重當地居民的意愿……”[23]。但其余大部分權利主要源自部門規章(見表4)。

2.3 社區參與旅游法律法規條文的增權分類

依據Scheyvens關于旅游增權4個維度即政治、經濟、心理和社會的劃分[24]，對涉及社區參與的旅游法律法規條文進行判斷分析，統計結果顯示，有利于社區社會增權、心理增權、經濟增權和政治增權的法律法規條文所占比例依次為35.09%、24.56%、22.81%和8.77%(見表5)。可見，有利于社會增權的法律法規條文占比最高，但大部分源自《風景區規劃規范》[21]和《綠色旅游景區》[25]等部門規章，內容主要與社區設施建設、居民社會調控規劃和社區環境提升等有關。如“凡含有居民點的風景區，應編制居民點調控規劃……(《風景區規劃規范》第4.6.1條)”[21]“應積極建立支持當地基礎設施建設、教育培訓等反饋當地社會的機制，促進當地社區的發展(《綠色旅游景區》第9.7.2款)”[25]等。需要指出的是，社區人口規模控制與居民活動約束兩個維度的法律法規條文(占比15.79%)，雖然有利于旅游資源保護，但卻有可能造成社區居民事實上的心理去權。如《風景區規劃規范》第4.1.2條“在風景恢復區內……應分別限制游人和居民活動”“在風景游覽區內……應分級限制居民活動進入”[21]；《名城名鎮名村保護條例》第二十八條“在歷史文化街區、名鎮、名村核心保護范圍內，不得進行新建、擴建活動”等[26]。

2.4 結果分析

2.4.1 社區參與旅游的權利在法律法規層面上未能完全得到保障

在旅游法律法規層面上，當地社區居民參與旅游發展的政治權利是其中最薄弱的一個環節，當前僅有規劃決策建議權。規劃決策建議權主要指社區有權對當地旅游規劃或保護規劃的編制提出意見，這是社區參與旅游發展開創制度建設的第一步。然而，目前仍沒有任何關于社區參與的程序性規定[3]，社區居民的合法權利依然無法得到有效的保障，很難實現真正意義上的政治增權。

經濟發展權利包括經濟發展、設施建設與居民就業3個維度，大部分法律法規條文源于《風景區規劃規范》。其中，經濟發展維度主要籠統地要求旅游發展與當地社區經濟生產活動相適應，設施建設維度主要指村鎮給、排水與供電基礎設施建設。雖然現行法律法規如《自然保護區條例》第五、第十四條[27]、《風景區規劃規范》第3.4.3、第4.2.3、第4.5.4條[21]等明確要求旅游發展應適應當地經濟發展和當地居民生產生活的需要，推動當地社區的基礎設施建設，有利于社區實現經濟增權與社會增權。然而，對于如何保障當地居民參與旅游就業、旅游所得利益分配公平等問題，仍少見法律法規條文的明確規定，這使得當地社區旅游經濟發展的權利事實上未能得到法律法規的保障。從居民就業角度來看，盡管近年來頒布的《國家地質公園規劃編制技術要求》[28]與《國家級森林公園管理辦法》[29]提出鼓勵居民從事旅游服務行業，引導居民發展特色產業，《綠色旅游景區》更明確提出應吸納和培訓當地勞動力進入景區就業的反饋機制以促進當地社區的就業與發展[25]，這無疑是我國旅游法律法規引導社區參與旅游就業的一個重要進步，但這3部法規皆屬于部門規章，法律效力及其適用范圍有限。

社區的社會文化權利包括文化與習俗受尊重、社區人口規模控制、居民社會調控規劃以及居民教育培訓4個維度。其中，當地社區的文化與習俗受尊重的權利在法律法規層面上規定最為明確，尤以《旅游法》為代表，這對于促進當地社區居民心理增權具有重要的意義。社區人口規模控制與居民社會調控規劃主要出自《風景區規劃規范》、《名城名鎮名村》和《國家地質公園規劃編制技術要求》，其中居民人口容量的控制主要為了適應風景區和歷史文化名城名鎮名村的保護需要，但當人口容量的控制是以當地居民拆遷為代價時，實際上將造成居民的心理去權。另一方面，居民點的保留與居民社會的系統規劃有利于保持當地社區的平衡與提高社區的整合度，可能有利于促進當地社區的社會增權。最后特別需指出的是，居民教育培訓作為促進社區社會增權與心理增權的重要舉措，仍未得到法律法規層面上的充分保障，目前僅有部門規章《綠色旅游景區》。

社區的環境保護權利主要包括居民活動約束、社區環境提升、資源管護參與和居民環保培訓4個維度，前三者主要源于《風景區規劃規范》和《名城名鎮名村》，而居民環保培訓則是近年的《綠色旅游景區》才開始積極倡導的內容。居民活動約束維度實際上不屬于社區的權利，它們還可能造成社區心理去權。社區環境提升維度主要指對當地社區生態環境的維持與提升，有利于維護當地社區的生態平衡，促進社會增權。資源管護參與維度并非指社區有權參與保護管理制度的制定與監督，而是指當地居民有權且被鼓勵乃至被要求參與具體的管護活動，從保護自然環境的積極角度來看，有可能促進社區心理增權，但社區居民自身的行為活動實際上也受到某種程度的約束，因而也有可能造成一定的心理去權。在早期的法律法規條文中，居民的環境保護參與更多地被看做是一種被動的行為，需要通過明文條例明確規制其活動與生活范圍，這事實上造成社區的心理去權。但近些年國家開始注重引導居民主動的環境保護參與行為，如通過引導無污染特色工業的發展，鼓勵參與資源保護和旅游接待活動，開展環境保護知識的宣傳和培訓等，這無疑都有利于促進社區心理增權。然而，目前這些法律法規仍然受限于某些特定的區域，如國家森林公園和綠色旅游景區，法律的空間效力有限。

綜上分析可知，我國現行的旅游法律法規在保障社區居民的政治參與權利、經濟發展權利、社會文化權利以及環境保護參與權利等各方面仍有待完善，尤其是政治參與權利與經濟發展權利方面。這亦在諸多案例研究中得到佐證[4-5，30-32]。

2.4.2 社區參與旅游的主體地位在法律法規層面上尚未確立

縱觀國內旅游法律法規，社區多被置于客體或從屬地位。

從立法宗旨來看，當前國家層面的旅游立法主要側重于旅游資源的“保護”與“管理”(表1)。2013年出臺的《旅游法》以及我國各地制定的《旅游條例》或《旅游管理條例》等地方旅游立法，其宗旨基本圍繞4方面內容：保護旅游者和經營者合法權益；維護旅游市場秩序；合理開發、利用旅游資源；促進旅游業發展[33]。這些法律法規從立法宗旨上就忽視了作為主要利益相關主體社區居民的權利與地位。尤其是《名城名鎮名村保護條例》的立法精神仍未與國際許多文化遺產保護的憲章接軌。事實上，國際憲章已經越來越重視東道主社區在文化遺產與歷史街區保護中的地位與作用，并強調實現東道主社區的經濟與社會文化發展的需要[34-35]。如《華盛頓憲章》(The Washington Charter，1987)在其原則與目標中指出，“歷史城鎮和城區的保護首先關系到他們周邊的居民”“居民的參與對保護計劃的成功起著重大作用，應加以鼓勵”(第3條)[36]；《國際文化旅游憲章》(International Cultural Tourism Charter，1999)序言指出，“過度的或沒有妥善管理的旅游也可能使東道主社區的生態、文化和生活方式降格”[37]；《保護和管理歷史城市與城鎮地區的瓦萊塔準則》(The Valletta Principles for the Safeguarding and Management of Historic Cities，Towns and Urban Areas，2011)序言明確要求，“對歷史城鎮地區的任何干預都必須以提高當地居民的生活質量與環境質量為目標”[38]等。由此可見，凡是涉及當地社區居民日常生活與發展權利的旅游開發、遺產(資源)保護與管理活動，其相關立法首先應在宗旨上確立東道主社區的主體地位。

從立法內容來看，除了《綠色旅游景區》有專門將“社區發展”作為獨立的條文進行闡述外，其他法律法規均沒有就社區居民、社區參與或社區發展等內容設立專門的章節或條文。如《旅游法》對旅游者、規劃者、經營者和管理者的權利與義務均作了相對明確的規定，而當地社區作為一個地區旅游發展最重要的利益相關者之一，其旅游發展的權利與義務卻沒有得到相應的法律保障與規定。盡管《旅游法》提出旅游者“應當尊重當地的風俗習慣、文化傳統和宗教信仰”(第十三條)，旅游規劃必須“尊重和維護當地傳統文化和習俗”(第二十一條)等[22]，但顯然都是將游客和規劃者視為主體，當地社區為客體。此外，即使“社區發展”有在《綠色旅游景區》中專門提及，也只是被置于“綠色管理”這一章節之下的最后一條文，其受重視程度不言自明。

3 結論與討論

大量研究表明，建立保障社區參與旅游權利的長效機制，是實現社區參與旅游發展以及地方旅游可持續發展的根本途徑，其關鍵環節是建立一套完善的保障社區參與旅游權利的規章制度。對我國現有旅游法律法規條文的內容分析發現，社區參與旅游發展的法定權利大致分為政治參與權利、經濟發展權利、社會文化權利以及環境保護權利等4個方面，它們在某種程度上有利于促進社區實現經濟、社會、心理與政治上的增權。但總的看來，社區參與旅游的權利還未能在國家法律法規層面得到完全保障，其參與旅游的主體地位仍未得以確立。

(1)當前涉及社區參與旅游的旅游法律法規以部門規章為主，法律層級和法律效力較低，適用范圍較窄。

(2)當前旅游法律法規均沒有將促進當地社區發展作為立法宗旨的內容，絕大部分旅游法律法規沒有就社區居民、社區參與或社區發展等內容設立專門的章節或條文，在制度層面上造成了社區參與旅游發展的權利與主體地位的缺失。

(3)相關旅游法律法規普遍在保障社區參與的政治權利與經濟權利方面尚存不足。在政治權利方面，當地社區僅有規劃決策建議權，但對于社區參與旅游決策、開發、規劃、管理和監督等各個具體環節，缺乏程序性規定；在經濟權利方面，涉及當地社區旅游利益分配核心的資源或吸引物產權問題，以及社區居民旅游就業、旅游經營等方面的優先權，均未通過法律制度層面得以保障。

(4)相關旅游法律法規在促進當地居民社會增權與心理增權方面仍須完善。一方面，雖然相關旅游法律法規較多地強調了促進當地社區設施建設、居民社會調控規劃、社區環境提升、居民就業以及尊重當地文化與習俗等，有利于社區居民實現社會增權與心理增權，但部分旅游法律法規較多強調控制社區人口規模和約束居民活動，有可能造成相應的“社會去權”與“心理去權”。另一方面，受教育培訓權作為提升社區居民參與旅游能力與實現心理增權的重要途徑，并未完全得到法律法規的保障。

(5)部分旅游法律法規重于社區責任和義務的強調而輕于相應權利的賦予。諸如《風景區規劃規范》、《名城名鎮名村保護條例》等法律法規較多強調控制社區人口規模和約束居民活動來達到資源保護與管理的目的，然而卻較少對如何保障當地社區居民的日常生活不受到擾亂、相關活動權利不受到侵犯，以及相關的安撫、安置與補償問題作出相應的規定，從而造成當地社區居民事實上的“去權”。

因而，有必要進一步改革與完善我國現有的旅游法律法規體系，以確立社區參與旅游發展的主體性地位，賦予社區及其居民相應的旅游發展權利。研究建議：

(1)提高保障社區參與旅游發展權利的法律層級和效力，使社區居民在參與旅游經濟生產、政治生活、資源與環境保護過程中，其相應的受教育培訓、旅游就業、旅游利益分配以及相關旅游發展決策權在法律層面上得到保障，而不僅僅局限于某類景區或某個行業標準。

(2)從法律法規層面確立社區參與的主體性地位。對涉及當地社區居民生存與發展權利的旅游開發、資源環境保護與管理活動，其相關立法宗旨應明確當地社區及其居民的主體性地位，并將提高當地社區居民的生活質量與環境質量的目標納入立法宗旨與原則中。另應就社區居民、社區參與或社區發展等方面的內容補充設立專門的章節或條文，以凸顯社區的主體地位。

(3)需明晰社區在政治領域與經濟領域中的權利。在政治決策參與方面，需要明晰當地社區參與旅游發展決策的權利與程序，減少信息不對稱的問題。比如，涉及社區利益的旅游規劃編制，應將社區參與規劃的程序以法律的形式確定下來，以保障社區能夠參與旅游的決策、開發、規劃、管理和監督等過程中[3]。在經濟領域，應在充分調查和論證的基礎上，盡快推動當地社區的旅游吸引物權[3，8]或文化資源集體產權[10]的立法進程；亦應參考國際的做法，在法律制度層面保障當地社區居民旅游就業、旅游經營等方面的優先權。

(4)應賦予當地社區以對等的權利和義務。對于諸如但不局限于《風景區規劃規范》、《名城名鎮名村保護條例》等法律法規，在強調社區居民在資源環境保護和管理中應該承擔的責任和義務的同時，應對等賦予其相應的權利，以減少或避免社區居民造成“社會去權”與“心理去權”。

需要指出的是，在我國“依法治國”基本方略提出的背景下，通過立法以保障社區參與旅游的權利固然重要，但法律法規的執行與落實以及社區的自我增權[11]在某種意義上顯得更為重要。由于社區參與旅游發展權利的復雜性，僅僅就旅游相關法律法規條文的分析難免具有局限性。以后的研究需要根據我國旅游法律法規建設現狀和社區參與旅游的實踐，就如何在正式制度層面上保障社區參與旅游發展的權利，進行更多的深入探討與研究。

致謝：感謝兩位匿名評審專家為本文的修改提出的寶貴意見！

①交互判別信度計算公式為：。其中，R是交互判別信度，n是編碼員數量，K為編碼員間的平均相互同意度[18]。

②平均相互同意度計算公式為：。其中，是2位編碼員編碼結果完全相同的分析單元數，是編碼員A編碼的分析單元數，是編碼員B編碼的分析單元數[18]。

③文中凡出現的相關法律法規文獻均指本表中的版本及簡稱。

作者介紹：王華(1978-)，男，湖南郴州人，暨南大學管理學院旅游管理系，博士，副教授，碩士研究生導師，研究方向為旅游地理，E-mail：wanghua78613@126.com，廣東 廣州 510632；鄭艷芬(1988-)，女，廣東中山人，暨南大學管理學院旅游管理系，碩士研究生，E-mail：zhengyfn@outlook.com，廣東 廣州 510632

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