《村民委員會組織法》修訂若干問題探討

第!

河南科技大學學報（社會科學版）

!

【法壇論衡】

《村民委員會組織法》修訂若干問題探討

張景峰

（河南科技大學文法學院，河南洛陽0%1$!#）

摘+要：+《村民委員會組織法》宜運用“修訂”的方式進行修改，最優的選擇是制定《村民自治法》，次優的選擇是修訂《村民委員會組織法》。《村民委員會組織法》選舉制度的修訂要考慮到以下幾個方面：村民委員會內涵以憲法為標準處理，修改“村民委員會的選舉”為“村民委員會主任、副主任和委員的選舉”，立法確認村民委員會主任、副主任和委員的法律地位。修訂《村民委員會組織法》，必須堅持村民自治屬于直接民主形式的自治和村民自治的法律主要屬于行為法的基本理論。

+村民自治；村民自治法；村民委員會組織法關鍵詞：

中圖分類號：23!#+++++++文獻標識碼：4++文章編號：1&%!5#31$（!$$%）$#5$1$$5$

++《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）的修訂，雖未被明確列入《十屆全國人大常委會立法規劃》，但此項工作已正式啟動。“隨著農村改革發展的不斷深化和基層民主政治建設的推進，村民委員會組織法的部分內容，已不能完全適應村民自治實踐的需要，有必要通過修改法律，保障村民自治的健康發

［1］

看來，對于《村民委員會組織法》進行修改展。”

的必要性，學界、實務界的認識是一致的，但對于

“法的修改和補充，是立法主體對現行法實施變動，使其呈現新面貌的專門活動。”“法的修改的任務在于對現行法的內容加以修繕改動，通過這種活動使法臻于立法主體預期達到的狀況。法的補充，則是在原來法的規定不變的情況下，在法中加上新的內容，使法更完善、能解決更多更復雜的問題。在這個意義上，法的補充與法的修改是有區別的。但由于法的補充是對原來的法加進新的內容，補充之后，原來的法便發生變化，已不同于原來的狀況，因此，在這個意義上，法的補充也是一種法的修改。中國《憲法》只規定全國人大有制定和修改法律的權力，沒有規定它有補充法律的權

［!］&

力，原因可能便在這里。”在人們的日常用語

如何修改，認識還不統一。從筆者掌握的資料來看，主要有兩種觀點：一種是修訂《村民委員會組織法》，一種是制定《村民自治法》。筆者持后一種觀點，同時認為修改《村民委員會組織法》可以接受，更主要的是圍繞直接民主這一村民自治的本質，以自治、直接民主、法治為基本原則抓緊制定《村民自治法》。也就是說，應該制定《村民自治法》，如果不能制定這樣一部法律，也可以接受修改《村民委員會組織法》的方案。修改《村民委員會組織法》宜采用大家現在認同的法律修訂模式，而不是法律修正案模式。

中，基本上采用的是“法的修改”這一術語。在本文中，筆者即使用“法的修改”術語，而不采用立法學學理中的用法，法的修改包括了立法學中所說的法的修改和法的補充。

法的修改方式，顧名思義，是指法修改的方法和形式。根據不同的標準，可以對法的修改方式進行不同的分類。經常用到的分類辦法是，根據修改所涉及到的法的內容的分量、比重，將法的修改分為整體（全面）修改和部分（局部）修改。整體（全面）修改，是指對原法所作的大量的甚至是全局性的變動。通常采用以新的同名法代替原來

［#］

實際的立法技術上經常被稱為修的法的方式。

一、《村民委員會組織法》修改方式

+選擇

++“法的修改”是立法中的法定專門術語，在立法學的學理上又被稱做是“法的修改和補充”。

收稿日期：+!$$&51$5!#

萬方數據作者簡介：+張景峰（13&&5），男，河南偃師人，副教授。

第!期張景峰：

?!

訂，比如#$$%年修改的《中華人民共和國刑法》等；由于習慣也可以不表明為修訂，比如我國#$&’年修改的《中華人民共和國憲法》等；由于我國特有的法律試行制度，也可以不表明為修訂，比如#$$&年修改的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》等。部分（局部）修改，是指對原法所作的少量的或局部性的變動。整體（全面）修改以外的修改，均屬于部分（局部）修改。一般采用為有權機關通過名稱為修改法的決議、決定等的方

即村干部組成的管理機構，村民委員會是“村民自治體中的執行機關，其職權包括：（#）管理權，即負責村內公共事務和公益事業的日常管理；（’）代表權，即對外代表本村開展工作；（!）召集權，即負責

［*］

召集并主持村民會議或村民代表會議”。這些問

題，需要采用“修訂”的方式來修改。

二、制定《村民自治法》與修訂

式。［’］()*

實際的立法技術上經常被稱為修正，比如

#$$%年以后修改《中華人民共和國刑法》，#$$$、’++*年修改的《中華人民共和國公司法》等。

在探討《村民委員會組織法》的修改問題、通過新聞媒體透漏《村民委員會組織法》修改進程的時候，人們比較集中地使用“修訂”這一術語。如果“修訂”確實就是實際立法技術中所稱的修訂，那么說明學界和實務界基本接受了采用“修訂”的方式來修改《村民委員會組織法》。在次優順位選擇時，筆者也贊同采用“修訂”的方式修改《村民委員會組織法》，原因是“修正”方式不能滿足修改《村民委員會組織法》的實際需要，《村民委員會組織法》在一些村民自治法律的基本制度上要考慮進行修改，比如與《憲法》不相吻合的《村民委員會組織法》中兩種村民委員會含義的問題等。）第###條第#款規定：村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。#$$&年《村民委員會組織法》第$條規定：“村民委員會由主任、副主任和委員共三至七人組成。”第##條規定：“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。村民委員會每屆任期三年，屆滿應當及時舉行換屆選舉。村民委員會成員可以連選連任。”雖然《憲法》和《村民委員會組織法》都規定了村民委員會的主任、副主任和委員通過選舉產生，但二者內涵已有了很大差別。《憲法》只是規定村民委員會中設立主任、副主任和委員職務，至于這些職務的享有者可以干什么，則需要子法或者村民自治予以解決。而《村民委員會組織法》第$條的規定，沒有沿著規定主任、副主任和委員等職責的思路去規定，卻在《憲法》村民委員會內涵的基礎上，又增加了一層含義，形成了與中村民委員會含義不同的村民委員會設

置———“村民委員會”萬方數據變成了一個由三至七名成員

（一）組織法名稱與村民自治的立法目的不相

吻合

筆者登陸,-./系列數據庫，以“組織法”為題名，查#$%$—’++(年“中國期刊全文數據庫”、、“中國重要會議論文全文數據庫”、“中國重要報紙全文數據庫”，選中*#&項（“中國期刊全文數據庫”’)$項、“中國優秀博碩士學位論文全文數據庫”*項、“中國重要會議論文全文數據庫”’項、“中國重要報紙全文數據庫”#)!項），經過甄別，有一篇論文———《中國組織法若干問題探討》，涉及研究組織法的原理問題。關于組織法的解釋，《法學詞典》為：“專門規定某類國家機關的組成和活動原則的法律。實體法的一種。如《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》、《中華人民共和國國

務院大學網組織法》等。”［)《中國組織法若干問題探討》

］

的作者認為，“組織法并非專門規范國家機關”。因此，“組織法是有特定調整對象的，即：一定范圍的社會組織關系。所謂‘一定范圍’包括國家機構組織關系和非國家機構組織關系。國家機構包括國家權力機關、國家行政機關、國家軍事機關、國家審判機關、國家檢察機關，非國家機構包括基層群眾性自治組織、某些民間組織”。“組織法主要是關于國家機關的法律地位、人員組成、機構設置、職責權限、活動原則以及縱橫關系等法律規范的總稱。簡言之，組織法是調整特定組織關系的

法律規范的總稱。”［(］

我們在一般意義上可以認

為，組織法是規定非自然、社會組織的組成和活動原則的法律，涉及該組織的法律地位、人員組成、

《村民自治法》“中國優秀博碩士學位論文全文數據庫”《憲法》《憲法》

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機構設置、職責權限、活動原則等。

河南科技大學學報（社會科學版）!

定村民自治行為的規范。也就是說，法律主要解決的是村民作為村民自治權的主體如何去自治，而不是組建多少什么樣的組織、機關去凌駕于村民之上。如果有關村民自治的法律圍繞人為構建的各種組織、機關的選舉、職責權限等進行立法，這些法律實施對于村民自治權的積極效用，不可能存在，反而可能產生諸多流弊，有礙于村民自治權的實現。《村民自治法》作為行為法，避開組織法的立法思路會產生更好的效果。

《村民委員會組織法》第%條就“立法宗旨和憲法依據”規定：“為了保障農村村民實行自治，由村民群眾依法辦理自己的事情，發展農村基層民主，促進農村社會主義物質文明和精神文明建設，根據憲法，制定本法。”《村民委員會組織法》分明是為了確認村民自治權，規約農村村民的自治行為，與組織法是規范一定范圍社會組織的組織不同。因此，其名稱不能反映該法應該具備的實際內容和本質屬性，需要進行修正。

（二）制定《村民自治法》滿足確認村民自治

權、規約村民自治的需要

就《村民委員會組織法》第%條的規定來看，該內容的立法屬于村民自主治理法的行為法的范疇，主要的內容應該是確認村民自治權、規約村民自治行為。

村民委員會屬于農村的基層社區。在一個社區里面，涉及到的事務、事業、行為是很多的。對于社區居民的私人事務、私益事業，由社區居民自己處理，比如社區居民行使物權，在民事活動中簽訂合同等，由社區居民自己處理；對于社區的公共事務和公益事業，需要社區的居民———現在學界和實務界接受“村民”的概念———組織起來，以一個集合體的方式進行自我管理、自我教育、自我服務，即由村民自己自主治理。

有關社區的公共事務和公益事業，主要需要解決兩個問題。一方面，村民有自己進行自主治理的權利。《憲法》第%%%條第%款規定，農村按居民居住地區設立的村民委員會是基層群眾性自治組織，也就是在憲法層面已經確認了村民作為主體，有權在村民委員會的基層社區實行自主治理。作為憲法的下位法，應該將村民自治權具體化，有利于村民來行使村民自治權，并構設村民自治權實現的救濟途徑，設定制約村民自治權濫用的途徑。這在《村民自治法》中是順理成章的事情，名正言順。另一方面，村民如何進行自主治理，即村民如何行使村民自治權。“從制度層面來說，村民自治是通過憲法、法律所確認的農村村莊社區村民有依法辦理自己事情的自由的法律制度，并以此確認了村民自治權。”“從行為層面來說，村民自治是法定村法定范圍內的村民民主行

使村民自治權的活動。”［#］在確認村民自治權以

后，法律的主要任務就是以行為法的立法方法，萬方數據規

綜上所述，筆者認為最優的選擇是制定《村民自治法》，次優的選擇就是修訂《村民委員會組織法》。而現在《村民委員會組織法》的修訂要為制定《村民自治法》做好鋪墊。

三、村民委員會選舉制度設計的

$修改問題

$$村民委員會選舉制度是大家比較關注的內容，也是爭議最多最大的部分。《村民委員會組織法》的修訂要考慮到以下幾個方面。

（一）村民委員會的內涵應以《憲法》為標準在《村民委員會組織法》中，村民委員會這一概念有兩種含義，一種含義是由廣大村民組成的自治組織體；一種含義是指由村民選舉產生的自治組織體中的一種機關。憲法意義上的村民委員會只有第一種含義，村民委員會組織法意義上的村民委員會具有兩種含義。村民委員會的兩種含義是大相徑庭的。第一種含義的村民委員會是社會主義直接民主的實踐形式。由于村民委員會組織法對村民委員會內涵的改變，使得憲法意義上的村民委員會未被具體化為實實在在的組織形態，而成為一種“虛擬的組織形式”；第二種含義的村民委員會則成為依法成立的、實實在在的一種組織形式。實踐中在進行法律行為的應該是第二種含義上的村民委員會，而第一種含義上的村民委員會則表達了一種村民自治的理想狀態。“村民委員會”一詞出現兩種含義，使人們在使用“村民委員會”這一概念時顯得無所適從，加之“村民委員會”概念在使用中，往往是兩種意義混淆使用的，兩種含義時而重疊，時而交叉、分離，使人們無法正確地理解村民自治、準確地認識村民委員會。在具體實務中，需要村民委員會參加的案件，村民委員會的法律定位問題很難解決，法律適用也產生障礙。法律上的用語應該是嚴謹、確定、沒有歧

第!期張景峰：

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義的，而《村民委員會組織法》則同一法律中包含兩種含義，且很難分辨，還容易混淆，與法律的要求相悖。因此，村民委員會的內涵應該以憲法為標準單一化地統一起來。

（二）修改“村民委員會的選舉”為“村民委員

會主任、副主任和委員的選舉”《憲法》第###條第#款規定的是“村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉”。在《村民委員會組織法》中演變為“村民委員會的主任、副人格，僅僅是村民集合體的代理人。考慮到公共事務和公益事業的種類繁多而不同，將公共事務和公益事業類型化，進而決定代理權的范圍，或者村民授權的方式、范圍等。

當然，村民委員會主任、副主任和委員與村民集合體之間，能否界定為信托關系，值得進一步探討。筆者個人目前的看法是，他們之間以代理關系為妥當。

主任和委員共三至七人組成村民委員會”，選舉的對象為村民委員會。村民委員會的主任、副主任和委員的選舉，不能等同于村民委員會的選舉，其內在的不同前已述及。《村民委員會組織法》修訂要將“村民委員會的選舉”，統一為憲法規定的副主任和委員的選舉”。

《村民委員會組織法》將“村民委員會的選舉”，修改為“村民委員會的主任、副主任和委員的選舉”時，現在的條文無需增加，也不要授權省級地方人大常委會制定更為詳細的具體選舉辦法。現有規定還要進行一定程度的精煉，避免過于繁瑣的選舉程序，給予村民更多的信任，放手由村民來決定這些職務擔任人員的選舉或者確定辦法。

（三）立法確認村民委員會主任、副主任和委

員的法律地位

根據《憲法》所進行的村民委員會的主任、副主任和委員的選舉，選舉出的是自治組織體一定職務的擔任人員；根據《村民委員會組織法》所進行的村民委員會主任、副主任和委員的選舉，選舉出的是自治組織體的一種機關一定職務的擔任人員。“村民委員會的選舉”與“村民委員會主任、副主任和委員的選舉”，從表面上看好像是一致的，因為村民委員會的選舉名義上最后還是歸結為村民委員會主任、副主任和委員的選舉。但是，其本質屬性是不同的。其主要原因是，在一部法律中出現了兩種不同含義的“村民委員會”。作為現行《村民委員會組織法》規定村民委員會選舉的替代規定，在《憲法》沒有修改以前，第一位要解決的問題就是立法確認村民委員會主任、副主任和委員的法律地位。

筆者認為，村民委員會主任、副主任和委員的法律地位，首先要確定他們與作為自治組織體主體的村民之間的關系，其次要解決其職責權限問

題。村民委員會主任、萬方數據副主任和委員沒有獨立的

四、修訂《村民委員會組織法》的

（一）村民自治的基本理論基礎

修訂《村民委員會組織法》必須明了村民自治的基本理論前提，確定適當的基本理論基礎。修訂《村民委員會組織法》，必須堅持村民自治的基本理論基礎是直接民主形式的自治和行為法。

#$村民自治屬于直接民主形式的自治。村民自治符合社區直接民主制度存在的基本條件：地域狹小、人們相互間比較熟悉、事務簡單易于討論

和表決等。［%］村民自治權的具體運行，主要采取直

接行使權利的方式來進行。村民直接參與法定村的治理是原則，間接的“代議制”民主、委托行使村

民自治權是例外。［&］因此，修訂《村民委員會組織

法》就要以直接民主為主線來衡量村民自治權運用的規范。一般來說，與直接民主不一致的法律制度要予以清除。從直接民主出發考察《村民委員會組織法》的修訂，非常值得重視。不考慮這一點，只能是徒增法律條文，無法真正推進村民自治的發展。學界和實務界過于關注村民自治中的選舉問題就是典型的表現。有不少人承認村民自治屬于直接民主形式的自治，但是又不能將這種看法貫穿于村民自治相關法律認識的主要過程，是尤其值得關注的。

’$村民自治的法律主要屬于行為法。村民自治是法定村民具有法律意義的主觀見之于客觀的活動，是主體為滿足一定的需要———村莊社區的和諧、發展而在自由意志支配下進行的行為。村

民自治屬于法律行為。［%］因此，村民自治的法律主

要屬于行為法。作為調整村民自治的行為法，與調整合同行為的合同法既有一致的地方，也有不同的地方。村民自治行為的主體通常采用會議體

“村民委員會的主任、

?

河南科技大學學報（社會科學版）!

的方式從事一定的行為，與合同行為不同。村民自治的法律就要與合同法有所一致又有所不同的行為法面目出現。

（二）《村民委員會組織法》的基本框架修訂后的《村民委員會組織法》到底應該是什么樣子，需要我們規劃出其基本框架。筆者認為，修訂后的《村民委員會組織法》基本框架應該包括：

%&總則。對村民自治權、直接民主形式的自治的基本問題作出規定。現行的《村民委員會組織法》，采用簡單結構的法律規范性文件的結構類型，無助于人們的認知和學習，有礙于法律的正確運用。因此，應采用一般結構的法律規范性文件的結構類型，在總則后運用章的形式規定村民自治涉及的規范。

!&村民委員會的主任、副主任和委員的選舉。鑒于廣大農民基本接受采用選舉的方式產生村民委員會的主任、副主任和委員，修訂后的《村民委員會組織法》可以繼續保留選舉的方式。考慮到村民自治的自由，還可以更靈活一點，允許在比較嚴格的程序下，比如通過自治性規范（村民自治章程或者村規民約）規定靈活的方法。

’&村民自治權行使的方式、程序，結果的效力。（%）村民自治權行使的方式及程序。基于這些村民自治運行的實際狀況，筆者建議，除村民委員會的主任、副主任和委員的選舉以外，村民自治權行使的方式主要包括會議體決定或者說集體決

定、制定自治性規范（村民自治章程或者村規民約）等。（!）村民自治權行使結果的效力。村民自治權行使的結果可以劃分為有效、無效、可撤銷三種基本效力形態。

(&村民自治權行使的救濟。村民自治權行使的救濟大致包括兩個方面，一方面是村民自治權行使遇到障礙的救濟，通過救濟保障村民自治權的實現；另一方面是村民自治權被認為濫用的救濟，通過救濟糾正村民自治權的濫用，保障相關利益者的合法權益。

參考文獻：

［%］陳麗平&民政部正著手修訂村民委員會組織法［)］&法

制日報，!

社，!

學，!

上海辭書出版社，%-0(：1(’+1((&［1］陳大文&中國組織法若干問題探討［.］&石油大學學報

（社會科學版），%--#，（(）：00+-%&［#］張景峰&對村民自治概念的法學分析［.］&社會主義研

究，!

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萬方數據

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