關于鄉村建設規劃的幾點思考

關于鄉村建設規劃的幾點思考

黨的十六屆五中全會通過的《關于國民經濟和社會發展十一五規劃建議》，明確提出了建設社會主義新農村的偉大歷史任務。為了圓滿完成這一歷史任務，《建議》強調“必須搞好鄉村建設規劃”。鄉村建設規劃有綜合和專項規劃之分。本文著重就鄉村基礎設施建設，包括水、氣、電、路、通訊、廣播電視、文化活動場所、村容村貌整治等規劃中的幾個問題作些分析探討。一鄉村建設不能沒有規劃。鄉村建設涉及到鄉村重大建設目標的確定、空間布局的設計、重大項目的資源配置、各種利益關系的調整等等，這一切都離不開科學的規劃。鄉村建設規劃是鄉村建設的前提和依據，對鄉村建設具有先天性的決定作用。缺少規劃或規劃制定不科學、規劃實施不到位，必然會使鄉村各項建設處于盲目、無序、自發狀態，其所造成的后果和影響是不言而喻的�！督ㄗh》提出“要搞好鄉村建設規劃”，就是要以規劃為手段，充分發揮政府在新農村建設中的主導作用，主動搞好對各項建設的宏觀調控，優化配置建設資源，使鄉村建設按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的目標要求，在正確的軌道上起好步、開好局。具體說，中央之所以強調“搞好鄉村建設規劃”，是因為:1.有利于集約使用土地，提高土地資源的利用率土地是我國最寶貴、也是最緊缺的重要資源。鄉村建設無論是村民住房擴建，還是道路拓寬、興辦企業、擴大文化陣地等都需要占用和使用土地，不占用和不使用是不可能的，問題是我們應該如何科學合理地使用土地。過去由于不少鄉村缺少建設規劃的指導和約束，對土地占用、使用存在較大的主觀隨意性，大量占用土地、浪費土地的現象十分嚴重。如鄉鎮新工業園區任意擴大圈地規模;企業用地大手大腳;招商引資過程中亂批、賤賣土地的行為屢見不鮮;農民住房超標準建設，占地過多現象比比皆是，結果造成了農村土地面積不斷減少，土地使用效率不斷下降。許多有識之士指出，長此以往，將對我國糧食安全乃至經濟安全形成嚴重威脅。節約土地，提高我國土地的使用效率，需要多管齊下，采用多種措施方能奏效，而搞好鄉村建設規劃是其中不可或缺的途徑和手段。因為，科學的制定和實施鄉村建設規劃，用規劃指導村莊整治和農村各項基礎設施建設，一方面能從源頭上排除政府、集體和個人用地的隨意性，促使政府、集體和個人都必須按照規劃要求和相關制度的規定，實行嚴格的土地使用審批。用地的方向和項目、規模和數量都受到規劃的約束。誰違反規劃用地，誰就承擔相應責任，這樣顯然能有效杜絕對土地的濫用。另一方面，作為一個科學合理的鄉村建設規劃，會按照中央提出的實行最嚴格的土地保護制度的要求，遵循節約土地、合理使用土地的原則，會從戰略的、全局的高度，統籌解決目前存在的建設規劃與用地規劃兩張皮的矛盾，把農村經濟建設用地、社會公共事業用地、農民居住用地結合起來，最有效地整合好土地資源，最合理地安排好農村基礎設施的空間布局，最大限度地用好農村每寸土地。以農民住房用地而言，如能通過規劃，逐步實現農民相對集中居住，就能大量節約土地。據我省有關部門預測，按省政府制定的我省農民相對集中居住規劃，就會節約用地50萬畝。對農民居住進行規劃是如此，其他建設規劃也是如此。2.有利于促進城鄉空間結構布局優化，實現城鄉統籌發展城市與鄉村是兩種典型的經濟社會活動的空間組織形式，與農村相比，城市是人口和多種非農產業活動比較密集的空間場所，是一定區域的經濟、政治和文化中心。優化城鄉空間結構布局，這是加速實現城鄉統籌發展的必由之路。優化城鄉空間布局，首先必須優化城鄉基礎設施建設布局，而這必須要有一個好的規劃為依據、為先導，這是一個必不可少的前提。試想，如果沒有一個統籌考慮城鄉一體發展的規劃，仍舊沿襲城鄉分治的思維定勢，城鄉政府對城鄉交通、水電、能源等基礎設施建設各行其是，各搞各的一套，結果勢必造成城鄉基礎設施空間布局混亂無序，盲目建設、重復建設的現象反復出現，帶來各種資源的極大浪費。更為嚴重的是，混亂無序的城市基礎設施空間布局，難以實現城鄉兩個板塊的有機結合，促進城鄉共同進步和繁榮。近年來，我國城鄉建設差距擴大，二元結構方面的問題愈來愈多，不能不說與城鄉建設規劃不接軌、不科學、不合理直接相關。我們認為，科學合理的規劃是實現城鄉統籌發展的內在的必然要求。搞好鄉村建設規劃，并把鄉村建設納入一地總體發展規劃，把鄉村與城市建設作為一個有機整體，統一考慮城鄉基礎設施建設，合理布局城鄉交通、水電、能源等設施，把城市公共基礎設施積極向鄉村延伸，這樣把鄉村與城市作為一個整體來規劃，打造一個農業承接工業反哺，城市帶動農村的科學平臺，就能實現城鄉建設空間布局最優化，從而大大提高資源利用效率，減少公共運行成本;更好地發揮城市對鄉村的輻射作用，增進城鄉居民的人際交流，這對加快建設現代農業，發展農村非農經濟，增加農民收入，提高農民生活質量，都

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具有十分重要的意義。因此，我們必須十分重視規劃在統籌城鄉發展中的作用。3.有利于改善農村人居環境，提高農民生活質量提高農民生活質量是新農村建設的著力點。農民生活質量不僅反映在農民收入上，還集中體現在農村人居環境上。農村人居環境包括與農民吃穿住行樂等相關的水、電、路、能源、市場、文化陣地、醫療設施等的建設狀況，人居環境是廣大農民生存和發展的基礎條件。人居環境優劣，對農民生活質量高低、幸福指數升降產生多方面的影響作用。現實生活中的大量事實表明，好的人居環境的形成和發展，離不開好的鄉村建設規劃，需要有好的規劃作整體安排。目前農村人居環境普遍較差，個中一個重要原因就出在規劃上。僅以目前不少地方農民面臨的許多重大安全隱患來說，往往就是規劃缺位或規劃滯后造成的。因為鄉村建設規劃缺位或滯后，在大力發展農民家庭養殖業的同時，造成農民住房與畜禽圈舍混雜，留下了發生大規模人畜共患病的公共安全隱患;因為鄉村建設規劃滯后，使鄉鎮企業生產污水、養殖業污水和農民自己的生活污水隨意排放，進入河流、水塘，污染了水源，嚴重影響了農民身體健康;因為鄉村建設規劃滯后，農民隨意亂搭亂建廁所，亂堆亂放生活垃圾，一到夏天，臭氣沖天，蚊蠅亂飛，使農民處于很不衛生的環境之中。如此人居環境，當然無益于農民生活質量的提高。不少地方的經驗證明，搞好鄉村建設規劃，是提高農民生活質量的重要前提條件。鄉村建設規劃從某種程度上說，就是全面改善農民生產生活環境的規劃。有了一個好的鄉村建設規劃，就能堅持以農民為本，充分考慮廣大農民多方面的需求，切實搞好村莊整治，配套建設方便農民、提高農民、保護農民安全、促使農民身心愉快、實現農民全面發展的多項基礎設施，如便捷的交通、安全的飲水、清潔的能源、暢通的網絡、多種形式的文化陣地等等，這些對提高農民生活質量是極為重要的。可以認為，鄉村建設規劃編制好、落實好，農民生活質量的提高就有了可靠的保證。此外，搞好鄉村建設規劃，還有利于優化農村產業結構，保護農村生態環境，實現農村全面協調可持續發展。總之，要把鄉村建設好、管理好，首先必須把鄉村規劃好。目前鄉村建設中存在的諸多問題，或多或少與規劃有關，或缺少鄉村建設的整體規劃，或雖有規劃但規劃不當、水平不高，難以科學指導鄉村建設。因此，鄉村建設必須堅持規劃先行，按照社會主義新農村建設的目標要求，制定好科學合理、切實可行的規劃，這乃勢所必然，勢在必行，我們必須把編制規劃工作作為新農村建設中的一件大事，置于新農村建設重要位置抓緊抓好。二鄉村建設規劃要在鄉村建設中發揮龍頭作用、先導作用，首先取決于鄉村建設規劃本身是否先進、科學和合理，否則，不但起不到規劃的正面效應，而且還會造成嚴重的、甚至意想不到的后患，影響鄉村建設的健康發展。筆者認為，一個好的鄉村建設規劃，必須以科學發展觀為統領，遵循鄉村建設規律的內在要求，按照社會主義新農村建設的總體目標，立足全局，統籌謀劃，使規劃具有前瞻性、科學性、可行性、特色性。1.前瞻性新農村建設是一個動態的發展過程，一個好的鄉村建設規劃必須體現這種發展特點。不但要對鄉村近期建設進行精心謀劃，而且還應對鄉村未來建設作出科學構想，即規劃要有前瞻性。這就要求編制鄉村建設規劃必須與時俱進，觀念要新，思路要寬，眼光要遠，預見性要強。要能夠準確地預測和判斷鄉村建設未來的發展趨勢，包括工業化、城鎮化發展趨勢，城鎮各項建設向農村延伸的趨勢，政府公共財政向農村覆蓋的趨勢，鄉村部分村莊合并的趨勢，人口增減和勞動力轉移的趨勢，廣大農民群眾物質和文化需求不斷提高的趨勢，在此基礎上，做到既立足當前，從近處著手，緊密結合鄉村實際，編制好鄉村近期建設規劃，使其能在近期實現，收到實實在在的效果;更要放眼長遠，適當超前，以前瞻性的長遠眼光，編制好鄉村建設的中長期規劃。分步實施，分步建設，并經得起實踐和歷史的檢驗。這樣盡可能使規劃內容全而貼切，目標遠而現實，既為當前建設指明方向重點，又為未來發展預留空間，充分考慮今后較長時間的發展，否則，用不了多久就會失去規劃的指導性。以往一些城鎮在編制規劃過程中，由于沒有把握好遠近兼顧關系，規劃缺乏前瞻性，導致城鎮建設變成“攤大餅”，水多了加面，面多了加水，區域、行業各自為政，成為一盤散沙，這樣的教訓我們應該牢記，不要讓這種現象在編制鄉村建設規劃時重現。2.科學性編制鄉村建設規劃必須尊重自然規律、經濟規律、社會發展規律，使規劃提出的目標要求合乎規律性。強調這一點，就是要求編制規劃切忌主觀隨意性，堅持科學性�？茖W性包括多方面含義:編制規劃的態度要科學，編制規劃的方法、技術手段要科學，編制規劃的內容要科學。比如，鄉村建設規劃目標的確定，總體思路的設想，建設項目的布局，分階段、有步驟實施規劃的政策措施等等，都應是科學的，合乎規律要求的。一切能從實際出發，區分輕重緩急，突出建設重點，講究分步實施，量力而行，力求不走或少走彎路和回頭路;用全面、發展的眼光看待建設中遇到的問題，不搞“一刀切”、“一風吹”，不搞一哄而起，不搞盲目攀比。為了確保鄉村建設規劃的科學性，編制工作中既要善于聽取和尊重民意，又應注重吸納專家、學者參與編制規劃。規劃工作應首先從對鄉村的調研開始，在收集占有第一手資料的基礎上，編制預選方案，并對方案進行優化組合;做好規劃預算，計算風險成本，給規劃的實施留有余地;對規劃進行評審，召開由各方面人員組成的聽證會，完善規劃細節。在實施規劃過程中，可根據實際情況對規劃內容作合理的動態的調整，確保規劃能科學指導每一個階段的鄉村建設。3.可行性可行性是理論走向實踐的橋梁。鄉村建設規劃不是標準定得越高，前景描繪得越漂亮越好，而是越有可能轉化現實越好。這就是說，規劃不僅在理論上具有科學性，在實踐上還必須具備可行性。規劃是一個邏輯演繹的過程，如果說科學性是對規劃整個過程的邏輯性考察，可行性則側重于對邏輯起點的探究。即在編制鄉村建設規劃的過程中，對規劃地的經濟、政治、人文、地理、習俗等社會要素的過去、現在和將來進行全面的了解和把握，從而確定規劃的目標、規劃的階段性任務是否切合實際;或者鄉村在承接規劃項目時，是否有充足的人力、財力、物力作保證，其中人力還包括人的意愿，即廣大農民是否認同、擁護和支持規劃，這些都是在編制規劃過程中需要認真考慮的問題。規劃的可行性決定規劃的生命力。規劃只有具備可行性，規劃所描繪的藍圖才能轉化為現實，否則規劃只能成為一紙空文。因此，編制鄉村建設規劃，必須十分重視對規劃的可行性研究。對可行性研究越深入、越透徹，規劃的質量就越高，規劃對鄉村建設的指導作用就大。4.特色性鄉村建設規劃，既要用城市規劃的理念，又應與城市有所區別，城鄉一體化不能變成城鄉“一樣化”，應尊重自然、尊重歷史傳統文化、尊重農民的生產生活方式，充分顯現農村風貌，體現農村地方特色、民族特色以及各種個性特色。千萬不能在鄉村建設規劃中把典型的地域特征搞沒了，把鮮明的民族特色改樣了，把傳統的文化傳統弄丟了。鄉村建設規劃所設計的新鄉村，應當是類型多樣、特色鮮明、風貌各異、多姿多彩，體現中國特色的社會主義新鄉村。為此，規模要避免幾種誤區。一是大拆大建。隨意地推倒重建或盲目地大拆大建，這就毀掉了祖先創造的財富，毀掉了文化遺產。歷史名鎮名村一旦被拆，即使重建也是假古董。二是大包大攬。鄉村建設既是為了農民，又要依靠農民。大包大攬的做法是建立在農民無能力論和急功近利的政績觀基礎上的，認為農民愚昧落后，不堪重任。但他們忘了諸多令外國友人嘆為觀止的古村落正是農民祖祖輩輩創造出的燦爛文化的代表。三是貪大求洋。盲目照搬照抄城市小區建設的模式，克隆城市的人文景觀，片面追求村莊的整齊劃一，把鄉村搞得千人一面。這種無任何個性特色的鄉村，廣大農民群眾是不會滿意的。鄉村建設規劃必須走出上述誤區，在突出特色上下功夫、花氣力。三鄉村建設規劃的編制和實施，涵蓋面寬、涉及的問題多。在推進過程中，無論是工作重點、工作思路，還是工作步驟、工作方法等方面，必須切實遵循以下幾條原則，確保規劃編制好、實施好。1.必須尊重民意，鼓勵和發動農民參與編制和實施鄉村建設規劃新農村建設的主體是農民，相信農民、依靠農民，讓廣大農民參與新農村建設的全過程，這是新農村建設必須遵循的一個重要原則，鄉村建設規劃的編制和實施，理所當然也必須遵循這一原則。應當看到，農民是編制鄉村建設規劃的參與者，落實鄉村建設規劃的實踐者，又是實現鄉村建設規劃成果的享受者，尊重農民的意愿，調動好、保護好廣大農民編制和實施規劃的積極性、主動性和創造性，對推進新農村建設、實現新農村建設目標至關重要。因為建設農民自己的家園，村莊怎么整治、民居怎么改造、路橋怎么修建、水電設施怎么安排，諸如此類鄉村建設規劃中事關農民切身利益的重大問題，農民心里最有數，農民最有發言權。必須充分尊重民意，堅持走群眾路線。要與農民換位思考，思考我們所編制的規劃目標，是不是農民所需要的;實施規劃所采取的措施是不是農民所歡迎的;按規劃建設的結果，能不能讓農民得實惠等等。總之，鄉村建設規劃所設計的一切重大項目都應聽取農民意見，大主意應讓農民來拿，只有按照這個原則來編制和實施規劃，才能在廣大農民的支持下，把紙上規劃變成活生生的客觀現實。2.必須循序漸進，堅持立足實際編制和實施鄉村建設規劃鄉村建設規劃必須立足鄉村實際，堅持一切從鄉村實際出發，這樣才能確保規劃統領鄉村建設。目前我國農村的實際狀況是，從總體上分析，各地農村生產力發展水平還不高，且各地發展速度、發展水平差異很大。這種差異不但表現在東西部農村之間，就是在同一區域內部的差異也很大。與此相關，各地農村基礎設施條件嚴重不足，各地發展程度也參差不齊。根據這種狀況，鄉村建設規劃的編制，既要堅持高標準、高起點，又必須實事求是，因地制宜，遵照循序漸進的原則，一步一個腳印地推進鄉村建設。各地鄉村建設的起點不一，資源多寡不一，發展實力不一，因此對建設目標的規劃、基建項目的規劃、推進速度的規劃等等，相互間無需盲目攀比，只能立足實際，用現實主義態度和方法編制與實施規劃。一個好的規劃，不在于目標設計的標準定得多高，基礎設施建設盤子定得多大，實現規劃目標的進程定得多快，關鍵在于規劃是否符合事物發展規律，符合歷史唯物主義的基本原理。如果我們編制和實施的規劃偏離循序漸進的原則，亂設目標，急于求成，一味追求短期效應，到頭來必然欲速則不達，釀成勞民傷財、怨聲載道的結局。這種狀況應當引起我們的警惕。3.必須點面結合，堅持用以點帶面方法編制和實施鄉村建設規劃鄉村建設是個新課題，目前不少地方對編制和實施鄉村建設規劃的工作才剛破題。筆者認為，要確保編制規劃的科學性，落實規劃的有效性，規劃的制定和實施必須堅持點面結合，以點帶面的原則。按這一原則去實踐，可以充分利用點上規劃工作的經驗教訓，使面上的規劃工作減少風險，少走彎路，使規劃工作開展得更自覺、更有序、更健康，也更受農民的擁護和支持。須知農民是現實主義者，鄉村建設規劃的編制和實施，先搞試點和示范，通過實實在在的試點，就能讓農民更好地理解和接受規劃。實際工作中既要重點扶持各方面條件較好的鄉村成為試點，率先編制和實施規劃，并及時總結試點經驗，適時推廣;又要勇于創新、敢于探索、敢于試錯，為其他地區的建設提供反面教訓，發揮試點的糾錯作用。點面結合時，必須綜合考慮各地的實際情況，點上試點和面上推廣不是一回事，不能刮風。對于自然條件、歷史人文環境、生產生活條件相近的鄉村，應及時推廣點上經驗，擴大規劃建設的范圍。對試點村落實規劃所需的資源，政府可進行一定的資助，但千萬不能壘大戶，把資源過分集中在少數試點上，否則規劃試點村就失去了試點價值。千萬不能將那種“好是好，就是學不了”的典型硬性推廣。4.必須依法行政，堅持以嚴肅的態度編制和實施鄉村建設規劃鄉村建設規劃的編制和實施是一個過程的兩個階段，既要以認真的態度編制規劃，又要以嚴肅的態度實施規劃。目前，不少地區對此態度不夠嚴肅，有的地方熱衷于對規劃“紙上畫畫，墻上掛掛”，具體實施時卻對規劃視而不見，把規劃當兒戲;有的地方是“書記調動，規劃重弄”，使規劃失去了穩定性和連續性;也有的地方領導隨意干預和頻繁地變更規劃，使得規劃形同虛設，所有這些均使規劃失去了存在的意義，嚴重影響了規劃作用的發揮。規劃具有嚴肅性。鄉村建設規劃是經過科學論證，依據資源環境條件，適應各地發展要求，為實現政府發展目標，經過人大討論，縣政府批準和鄉鎮政府公布實施等法定程序制定的，是一種政府行為。規劃一旦確定，應做到一張藍圖繪到底，不折不扣地執行。任何人都不能自作主張，隨意變更規劃。當然，規劃實施過程中可根據實際情況的變化，作一些動態的調整，以保持規劃的超前性和指導性，這是必要的，也是允許的。為了依法行政，維護規劃的權威性、嚴肅性，一方面，要全面加強宣傳教育，切實提高人們的規劃意識，要讓大家真正認識到鄉村建設規劃既是鄉村建設的目標和藍圖，需要逐步付諸實施，又是鄉村建設的法定依據、規范和準則，必須遵照執行，否則就失去了規劃的意義。另一方面，要加大力度，對規劃實施的事前、事中和事后進行有效監督，嚴格監督各行為主體，督促其按規劃的要求進行鄉村建設。對違規違法行為不能手軟，必須嚴肅查處。發現一起，查處一起，這樣方能維護規劃的嚴肅性，保證規劃的順利實施。

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