省直管縣對縣域經濟發展的影響及對策

日前，財政部公布了《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，提出2012年底前在我國大部分地區推行省直接管理縣財政改革，通過政府間收支劃分、轉移支付、資金往來、預決算、年終結算等方面的改革，實現省財政與市、縣財政直接聯系。我們認為，這種“扁平化”的財政體制改革有利于逐步完善中央、省、縣（市）三級財政體制，是擴權強縣的突破口，是當前我國縣域經濟發展的新契機。

縣域經濟是我國國民經濟的基本單元，縣域農村是我國最大的潛在內需所在，發展縣域經濟對我國經濟的發展具有舉足輕重的作用。據統計，目前全國共有2070個縣域經濟體，其國土面積占全國的95%，其總人口占全國的74%，其地區生產總值占全國的60%，其財政收入占全國的24%。全國已轉移的農村勞動力中，縣域經濟體吸納了65%。縣域經濟是城鎮經濟與農村經濟的結合部，是工業經濟與農業經濟的交匯點，特殊的區位和特殊的部門功能決定了縣域經濟在我國城鎮化和工業化進程中的特殊地位。因此，做大做強縣域經濟，不但是擴大內需應對當前國際金融危機的客觀要求，而且對于統籌城鄉經濟社會發展、妥善解決我國“三農”問題、全面建設小康社會都具有重要的現實意義。

在黨的十七屆三中全會“決定”以及中央一號文件中都多次提出，要擴大縣域發展自主權，增強縣域經濟發展活力。應該注意到，當前我國縣域經濟發展活力不夠的一個重要原因，就是“市管縣”體制下縣級政府權責不對等、經濟管理權較弱、自主發展的空間較小。興起于上世紀八十年代初的“市管縣”體制適應了當時的經濟發展背景，通過提升市的地位促進了要素集聚和市縣之間的經濟協調，在增強中心城市對農村發展的帶動以及加強管理等方面曾發揮過積極作用，一定程度上打破了城鄉分割、條塊割裂的局面。但隨著經濟社會的發展以及市場經濟體制的不斷完善，其弊端也逐漸顯現：

一是過多的行政層級造成管理效率低下，出現“市卡縣”現象。“市管縣”體制增加了行政管理的層級，導致信息傳遞速度的降低和信息失真風險的擴大，上情難以及時準確地下達下情也難以及時準確地上達，影響行政效率。而且，行政管理的層次增加必然導致更多的政府干預，不利于市場作用的充分發揮。

二是城市偏向導致市與縣爭利，出現“市刮縣”現象，縣域發展機能弱化。“市管縣”體制實際上是縮小了縣級政府的自主權，而擴大了市級政府的管理權限，帶有明顯的城市偏向性。社會經濟資源主要被市所汲取，縣只能聽命于市，縣域地位被矮化，發展機能弱化。

三是縣鄉財權與事權不對稱，縣鄉財力弱化。在“市管縣”體制下，縣域財政的財源結構單一，財政實力弱。同時財權與事權不對稱，財權及財力向上集中，事權及責任不斷下移，縣級財政處于“小斗進，大斗出”的尷尬境地，個別地市成了縣財力的“抽水機”。轉移支付制度不完善，中央財政和省市級財政對縣鄉財政轉移支付的規模較小，分配不規范，各種轉移支付形式之間缺乏協調。

四是“小馬拉大車”的城鄉格局使市難以帶縣。在我國現有的地級市中，除了一部分本身經濟實力較強、對周邊縣具有天然的輻射帶動作用的市以外，還有很大部分是在“合并、升格”的大趨勢中通過行政指定的方式形成的，經濟實力有限，輻射帶動作用不強，出現“小馬拉大車”的局面，有些市級政府基本上無暇顧及所轄縣域經濟發展。

由于“市管縣”體制的上述問題，使得我國的縣域經濟發展面臨縣域城鎮化載體不發達、縣域產業體系不完善、縣域財政體制不健全、縣域金融體制不配套以及縣域建設人才缺少集聚機制等方面的突出問題。因此，當前促進縣域經濟的發展迫切需要進行制度創新，從管理體制上對縣域經濟“松綁”，“擴權強縣”以促進縣域經濟發展。我們認為，當前“省直管縣”的財政體制改革是擴權強縣的突破口，應以此為契機，進一步推進扁平化放權式改革把縣域經濟做強。

要把依托縣城推動縣域城鎮化作為擴權強縣的主攻方向。縣城是縣域政治、經濟、文化中心，是城市現代文明向農村拓展、延伸、輻射的重要樞紐，是以城帶鄉、以工促農、統籌城鄉發展的重要平臺。發展縣域經濟要以“擴權強縣”為契機，通過人口向縣城集中、產業向縣城集聚以及土地向種田能手集中，把縣城建設成為縣域經濟的龍頭和農村城鎮化的經濟中心。要根據不同的情況建設不同規模的城市：在100萬人口以上的大縣，把城關鎮發展為30萬—50萬人的中等城市；在50萬—100萬人的中等縣以城關鎮為依托，建立20萬—30萬人的中小城市；在http://fanwen.unjs.com萬以下人口的小縣要把縣城做大。

要把金融體制改革作為擴權強縣的配套措施。在項目審批中有了更大自主權的擴權縣必然對資金有了更大的需求，這需要金融體制方面的配套改革來支持擴權縣的發展。一方面，要積極擴大縣級金融機構的信貸審批權限，提高縣級金融機構的金融服務能力。金融部門要進行金融工具創新，為農民和其他居民到城鎮建房、購房提供抵押貸款，為農民工創業予以支持；另一方面，在民間借貸比較普遍的地區，可組建區域性中小股份制商業銀行、社區銀行等，啟動民間資本。政府要通過法律手段降低中小銀行、社區銀行的準入門檻，通過稅收優惠、政策傾斜等措施正確引導和大力扶持，同時加強金融監管，建立、健全防范和化解風險的機制。

要把發展特色產業作為擴權強縣的關鍵環節。強縣的關鍵在于建立堅實的產業基礎。要加快推進農業產業化，以市場為導向、以農戶為基礎、以農民專業合作組織等中介組織為紐帶，立足于地方特色，依靠龍頭企業帶動，大力發展農副產品深加工、精加工、運輸和貿易，推進第一產業向第二、三產業延伸。要引導產業集中，強化特色產業支撐。基于市場比較優勢，以市場為導向，以本地資源優勢為依托，以經濟效益為核心，根據縣情，選擇農業服務牽引型、工業催生型、城市輻射型、旅游開發型、礦產資源型、農產品加工型等不同產業發展模式。對于技術水平比較高、發展基礎比較好的現代加工型鄉鎮工業和服務面廣的第三產業要向縣城集中，通過專業化、規模化的產業集群戰略，真正實現強縣的目的。

要把構建能人回流與創業就業機制作為當前擴權強縣的重點。破解當前的就業壓力要重在“開源”，即創造新的就業載體，通過鼓勵創業來帶動就業。政府在創業扶持方面，要構建完備的創業融資體系，增強創業資本的可獲性；要健全創業的服務體系，使創業的門檻最低化；要健全創業的教育和培訓體系，使創業者的能力最大化；要完善創業政策的扶持體系，使創業的成本最小化；要建設創業基地和園區，使創業環境更加優化。

要把因地制宜作為推進擴權強縣改革的重要原則。擴權強縣的改革要具體問題具體分析，因地制宜，不能“一刀切”。對于一些經濟比較發達、對周邊地區輻射帶動作用強的中心城市，對于周邊縣已經和中心城市在經濟結構、產業布局等方面實現了緊密融合的地區，對于市縣關系良好、“市管縣”體制還在發揮著積極作用的地區，其改革需要做進一步的研究。西部一些地區存在著地域面積大、人口稀少、經濟欠發達的實際情況，客觀上需要維持現行的“市管縣”的體制。這些地區擴權強縣的改革不宜操之過急，可以選擇有條件的縣進行改革試點，擴大自主權，搞活縣域經濟。

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