退耕還林生態補償機制研究

【摘要】退耕還林作為我國施行多年的一項政策，在推進生態環境保護，緩解我國西部水土流失和土地沙漠化過程中發揮了重要作用。通過界定退耕還林和生態補償的含義，點出生態補償機制對退耕還林政策施行的重要意義，從財政支持、市場化運作、法制保障等五個方面提出建立退耕還林生態補償長效機制。 　　【關鍵詞】退耕還林；生態補償；機制 　　一、退耕還林與生態補償概念的界定 　　（一）退耕還林的含義。退耕還林作為一項重要的生態環境保護工程，是國家在實施西部開發戰略過程中從保護和改善西部生態環境的角度出發，將易造成水土流失的坡耕地和易造成土地沙化的耕地，有計劃、分步驟地停止耕種；本著宜喬則喬、宜灌則灌、宜草則草，喬灌草結合的原則，因地制宜地造林種草，恢復林草植被。 　　（二）生態補償的含義。生態補償的提出始于20世紀80年代。關于生態補償，盡管有一些研究和探索，但是至今國內外尚未有明確的定義。結合我國退耕還林的實際情況，為改善生態環境系統，降低人類活動對環境的破壞，運用適當的經濟手段，協調各利益主體間利益分配的關系的一種制度。我們可以將此時的生態補償機制界定為“生態建設補償各組成主體和部門之間相互影響、相互作用的規律以及他們之間的協調關系，形成多渠道籌集退耕還林資金并對退耕還林相關實施者進行有效補償的一種制度。” 　　二、退耕還林生態補償機制的重要意義 　　（一）有助于解決民生問題。退耕還林作為我國第一個大規模生態補償實踐，在實施過程雖然取得明顯成效，但也存在一些問題，最重要的就是民生問題。退耕還林政策的實施，很大程度上影響了農民的正常生活，尤其在我國西部地區，作為基本生活保障的耕地少了，經濟收入缺乏了保障，生活勢必將會比較困難。各級政府面對此種情況，需要加強管理，加大補償力度，確保農民正常生活水平不降低，做好其他保障，讓退耕的農民切實感受到政策帶來的好處，才能有力促進退耕還林工程的順利完成。 　　（二）有助于發揮生態補償機制的重要作用。退耕還林生態補償機制是落實科學發展觀，實現可持續發展的需要，隨著退耕還林工程的實施，歷經各級政府的長期努力，在生態環境保護方面實現城鄉、區域協調發展，生態補償機制發揮了重要作用。 　　（三）有助于促進自然資源和生態環境的有償使用。自然資源和生態環境作為特殊商品，被人們長期占有和使用，就要付出一定的代價。在退耕還林過程中，對農戶進行經濟補助，滿足其生活和生產需求。建立國家占有資源和對資源補償的長效機制，發揮生態補償機制的優勢，提高農民主動保護生態環境的自覺性。 　　三、退耕還林生態補償機制的實施措施 　　建立與完善退耕還林生態補償機制，必須落實科學發展觀，因地制宜，完善政府調控手段，加大補償力度，充分發揮市場作用，實現生態補償機制的法制化、規范化，推進退耕還林政策的順利實施。 　　（一）實行分類管理，建立退耕還林生態補償長效機制。在圈定的退耕還林地區根據區域范圍、功能定位、發展方向和政策力度，結合人口、經濟、土地等資源情況，劃分優先開發、重點開發、限制開發和禁止開發等類別。根據類別的不同，按照科學發展觀的要求，在退耕還林地區逐步建立生態改善、農牧民增設和經濟發展的長效機制，實行差別補償，鞏固退耕還林成果，確保退耕地區經濟、社會可持續發展。 　　（二）加強政府環境保護職能，建立環境財政支付體系。經濟發展帶來的環境問題日趨嚴重，環境財政的地位凸顯。轉變政府職能，突出政府主導，加大財政轉移支付退耕還林生態補償的力度，將生態補償資金納入政府公共財政范圍內，設立專項資金，擴大資金來源，設立生態補償基金。款項的使用上，向欠發達地區、自然保護區和生態功能區傾斜，引進先進科技，加大退耕還林地區生態脫貧扶持力度，加強這些地區生態移民或就業培訓，加快退耕還林農民脫貧致富的進程。 　　（三）建立市場化的退耕還林生態補償模式。積極引導國內外資金和社會力量參與退耕還林生態環境保護建設，實現生態補償主體多元化和資金來源多樣化。按照“誰投資、誰受益”的原則，積極培育與拓展生態補償市場化，鼓勵社會資金投入到生態環境保護中來，開放生產要素市場，吸收企業、組織和個人參與到退耕還林工程。實行生態與資源的資本化，實現生態效益向經濟效益的轉化，在退耕還林地區種植適宜氣候和土壤的經濟林，培育發展木材加工業，建立木材基地，實現產業轉移，挖掘新的致富渠道，激勵農牧民主動參與退耕還林。 　　（四）加快退耕還林生態補償機制的法制保障。我國目前的生態環境建設的各項機制，多是通過行政手段的運作來推進的，隨意性較大，缺乏約束力，規范化和權威性難以體現。要想實現退耕還林生態補償機制的長期有效實施，必須加快其法制保障建設。從法律上明確生態補償責任承擔和生態補償主體的義務來源，明確補償主體和對象，明確補償標準、方式和期限，明確補償資金來源渠道和監督檢查制度等。 　　（五）建立健全退耕還林生態補償的監督考核機制。退耕還林工程的全過程既需要政府的大力支持，也需要全社會的廣泛參與，特別在生態補償環節涉及到的具體問題更加需要人們的有力監督，只有監督到位，才能減少或避免少退多報、毀林還林等不正常情況的出現，實現生態補償機制的規范化操作。通過監督考核，落實責任制，對沒有按照既定標準履行退耕還林生態補償的單位和個人進行相應的懲罰，確保各項補償措施落實到位，鞏固退耕還林成果。 　　總之，加強退耕還林生態補償機制研究，有利于鞏固退耕還林成果，促進人與自然的和諧，促進經濟社會的可持續發展，對解決退耕地區的民生問題具有重要意義。

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