大氣污染防治法修訂之我見：兼評《大氣污染防治法(修訂草案)》

作者：曹明德程玉

江淮論壇 2015年08期

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中圖分類號：D922.68 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X(2015)03-0081-007

我國舉世矚目的霧霾問題，以及公眾對空氣質量的關注，加速了大氣污染防治法的修訂進程。依據新的《環境空氣質量標準》(GB3095-2012)對六項污染物進行評價，74個城市中僅有拉薩、海口、舟山三個城市空氣質量達標，占4.1%；超標城市比例為95.9%。北京市達標天數比例為48.0%，重度及以上污染天數比例為16.2%。主要污染物為。與此同時，我國的能源消費總量也迅速攀升，2013年的能源消費總量增至37.5億噸標準煤，與2012年相比增加了4.4%。根據2014年《BP世界能源統計年鑒》發布的信息，繼2011年超過美國之后，中國成為世界最大能源消費國，其2013年的能源需求，占全球能源消費的22.4%，占全球凈增長的49%。與此同時，能源結構存在著對煤炭的深度依存，清潔能源所占比例仍然偏低，2013年占能源消費總量的比例為9.8%，而煤炭、石油和天然氣的比例分別是66.0%、18.4%和5.8%。從《大氣污染防治法》本身來看，也有進行及時修訂的必要。1987年制定和頒布的《大氣污染防治法》，雖經1995年和2000年的兩次修改，但均是對1987年舊法的小修小補，且距今已逾15年，其立法滯后性日益突出。首先，現有大氣污染防治法有關法律規定明顯滯后，甚至存在立法空白。一方面，實行總量控制和排污許可的兩控區僅占全國國土面積的11.4%，不能適應總量減排的需要。而燃煤、工業、機動車船、揚塵等重點領域的污染防治措施不夠完善，污染嚴重區域缺乏聯合防治機制，重污染天氣應對機制不夠健全。另一方面，現行法未能對新時期復合型的大氣污染問題予以回應，缺乏對能源結構、產業結構和布局等前端源頭治理的要求，也沒有能對氮氧化物、揮發性有機物、顆粒物等多種污染物實施協調控制。①其次，很多創新性的制度措施未能上升至國家法律層面，缺乏明確的規范、指引。致力于解決大氣污染問題，國家立法和行政機關采取了很多具有創新性的制度措施，例如國務院《大氣污染防治行動計劃》中提出的10條35項綜合治理措施，創新重點大氣污染區域的聯防聯治，推進重污染天氣應急管理工作，加強空氣質量監測能力及信息發布制度的建設，積極促進和保障清潔空氣科學研究。這些卓有成效的制度措施，亟待國家層面法律的確認。最后，現行大氣污染防治法律體系缺乏系統性。大氣污染物質往往會通過遷移轉化為土壤或者水體中的污染物，因此，大氣污染防治法應考慮到其與其他環境要素保護法律之間的銜接、配合。同時，大氣污染防治法作為我國大氣環境治理領域的基本法，其與環境保護法、能源法，以及正在起草的氣候變化法等部門法律之間也具有極強的牽連性，但現行法并未能與該些法律形成協同配合。

2014年11月22日，十二屆全國人大常委會第十二次會議審議大氣污染防治法修訂草案，從原來的7章66條增為草案的8章100條，是該法自1987年施行至今的第三次修改，首次全面修訂。草案對既有條款進行了大規模的增刪、調整和重新建構，強化了企業、政府和公眾的責任，補充完善了重點領域污染防治、區域聯合防治、總量控制和排污許可等具體制度和措施，加大了對違法行為的處罰力度，并對公眾關心的霧霾問題進行了回應。②但從學界反應來看，修訂草案在這些方面的補充或者修改還很不夠，難以改變目前嚴峻的大氣環境污染局面，難以滿足目前大氣污染防治工作的需要。甚至一些學者建議，把法律名稱修改為《清潔空氣法》或者《大氣環境保護法》，然后在新的架構下大修大改。[1]對修正案的不同意見表明，在大氣污染防治法修訂的基本問題上，學界尚未達成共識，需要從學理上進行澄清。

一、《大氣污染防治法》的修訂宗旨及其應確立的基本原則

在“關于《中華人民共和國大氣污染防治法(修訂草案)》的說明”中，將此次修法的目的定位為“以新修訂的環境保護法為依據，全面落實《大氣污染防治行動計劃》提出的各項制度措施。”可以看出，本次修法應當以問題為導向，著力于新時期復合型大氣污染困局的破解。

(一)大氣污染防治法的修訂宗旨

學界針對草案意見稿的爭議、批判表明，從根源上看，是對于修法宗旨尚沒有達成共識。有鑒于此，本文認為，此次大氣污染防治法的修訂宗旨體現為三點，堅持將《大氣污染防治法》作為大氣環境治理的“基本法”，以解決新時期具有多源頭、跨區域復合型大氣污染問題為實踐導向，同時強化政府大氣治理責任，增加企業大氣違法成本。

第一，堅持大氣污染防治法作為大氣環境治理領域的基本法。這就意味著，此次修法不能是小修小補，而應是對于大氣環境治理法律規范體系的重構。有建議將法律名稱修改為《清潔空氣法》或者《大氣環境保護法》，然后在新的法律架構下大修大改。綜觀整個法律文本，可以發現，其修訂仍然以污染防治立法為導向，鮮有涉及大氣環境保護的規定。本文認為，雖無須過多異議、爭論法律名稱，但在修法思路上，應采行綜合性清潔空氣立法模式，在預防、治理大氣污染之外，通過具體法律制度的設計與執行，以促進大氣環境空氣質量的保護、改善，保障公眾健康。

第二，以日益嚴峻的新型大氣污染問題作為修法的實踐導向。修法的目的，在于對法律制定之初未能預料到的現實情況予以修正、進行回應。2000年大氣污染防治法的修改目的在于及時規制日益嚴重的煤煙型污染，其中很多條款都是直接規制燃煤所產生的大氣污染。新時期，我國大氣污染呈現出多污染物共存、多污染源疊加、多尺度關聯、多過程耦合、多介質影響的復合型特征，因此本次修訂應加強對多源頭的治理，并對頻發的霧霾天氣以及其他跨區域性大氣污染等問題予以有效回應。

第三，強化政府大氣治理責任，增加企業大氣違法成本。現行大氣污染防治法存在源頭治理薄弱、管控對象單一、屬地管理局限、問責機制不嚴、處罰力度不夠等問題，造成我國大氣環境的持續惡化的局面。因此，本次修訂應當強化政府的大氣污染治理責任，包括源頭治理和全程治理的責任，做好政策、規劃和建設項目的大氣環境影響評價，嚴格環境準入。加強對大氣違法行為的制裁，加大大氣違法行為的違法成本，促進大氣污染防治法的遵守和執行。

第四，協同管控大氣污染，實現從單一污染物控制向多污染物協同控制的轉變。《大氣污染防治法(修訂草案)》第2條寫道，“對顆粒物、二氧化硫、揮發性有機物等大氣污染物質和溫室氣體實施協同控制”，把溫室氣體與大氣污染物質相并列，傳遞出立法者對兩者進行協同管控的意圖。盡管學者對溫室氣體是否為污染物質存在爭議，但這并不影響環境保護主管部門對溫室氣體進行規制，如果法律對其進行授權的話。本文主張人為排放的溫室氣體是污染物，理由如下：一是科學證據表明人為排放的溫室氣體對人體健康和公共福利具有危害性，美國聯邦環保署(EPA)于2009年12月發表的溫室氣體危害性發現報告，報告認為溫室氣體對人體健康構成危害；二是2007年馬薩諸塞州等訴美國環保署(Massachusetts vs.EPA)一案中，美國聯邦最高法院判決確認二氧化碳為污染物質；三是中國政府向國際社會莊重承諾了溫室氣體強度減排目標，法律上有必要對溫室氣體進行規制；四是環保部門負責溫室氣體排放的監測、管理是恰當的行政管理部門，因為它具有監測網絡，從技術層面來看，增加部分溫室氣體的監測并非難事。因此，從法律上來明確溫室氣體的屬性，有利于溫室氣體的減排順利進行。退一步來說，即使不明確提出溫室氣體是污染物，也應將其納入污染物管理，否則不利于中國溫室氣體減排工作的正常進行。此外，氣候變化法的制定將需要一個過程，即使順利通過，也不會是一個具有較強可執行性的法律，如何對溫室氣體進行監測之類的條款基本上不會涉及，必然需要等待其他配套法規來實施，這樣更加曠日持久。由此，將溫室氣體問題納入大氣污染防治法之中進行協同管控是一明智之舉。

(二)大氣污染防治法應當確立的基本原則

結合新環境保護法有關法律規定和學者的主流觀點③，我國大氣污染防治法應當明文確立以下四項基本原則。

1.大氣質量優先原則。法律的目的或者說功能，在于“發現并承認、確定、實現和保障不同類型的利益，或者以最小限度的阻礙和浪費來盡可能滿足各種相互沖突的利益”[2]284。經濟發展和環境保護的關系折射到法律語境中便可以轉化為經濟利益和生態利益的關系。生態利益作為一種新型的利益類型，應歸屬于龐德所理解之社會利益，即它是從社會生活角度出發，為維護社會秩序、社會正常活動而提出的需求或愿望。它是人們從社會生活角度出發提出的滿足其正常生活的生態方面利益之整體，主要有保護資源之利益、享受良好環境之利益等，有學者稱之為生態法益或環境權益。它不同于直接從個人生活本身出發以個人名義所提出的主張、要求和愿望，也不同于從政治社會角度出發以政治社會組織名義提出的主張、要求和愿望。[2]284-288在秉持人類中心主義的法律視角中，二者均具有正當性，很難說哪種利益應處于絕對的優先地位。因此，當兩者不一致，甚至發生沖突時，便需要給出處理這種矛盾的具體規則，如果無法給出具體規則，最起碼應當確立一項基本原則予以規范。《大氣污染防治法》涉及人類社會對大氣環境容量的利用，對大氣環境的污染防治、恢復和改善，應當確立由《環境保護法》第5條所提出的環境保護優先原則。具體而言，首先，應當堅持大氣質量優先于大氣環境容量的開發利用原則，因為，清潔的空氣是公民健康環境權的一項重要內容，公民的健康權優先于發展權和經濟權利，當其發生沖突時應當優先保護大氣質量。保護大氣質量也是各級政府的重要環境職責，大氣質量與其他環境質量是政府應當提供的公共物品。其次，應當堅持大氣質量維持原則，對那些大氣質量優良的區域，政府及其主管部門有義務維持和改善現存的大氣質量，不可以讓大氣質量下降。

2.大氣污染預防原則。預防原則的基本含義是：在環境保護工作中要把防止產生環境問題放在首位，事先采取防范措施，防止在生產、生活等人類活動中導致的環境污染、生態破壞，做到防患于未然；對不可避免的或已經發生的環境污染和生態破壞，應積極采取措施進行治理。[3]178預防原則應當成為包括大氣污染防治法在內的環境保護立法的一項基本原則，并具有統攝地位，其涵蓋的法律制度主要包括以下幾類預防性法律制度，生態規劃制度、環境影響評價與環境風險評估制度、環境標準制度、環境信息公開制度。草案意見稿第2條明確了規劃先行原則，并增設了“大氣污染防治的標準和規劃”一章，在環境影響評價制度中增加了規劃環評，在具體污染防治措施中，也體現了預防原則，如增加了有毒有害大氣污染物風險評估制度。

3.大氣環境治理共同責任原則。大氣環境問題的公共性、多樣性與整體性導致了其發生原因的復雜性、損害后果的嚴重性與承擔方式的多樣性，從而決定了其責任承擔主體的多元性與承擔方式的復合性。將其反映到法律原則之上，便是“共同責任原則”，即大氣污染或環境破壞的法律責任應當由造成該污染的行為者或從中得到利益者共同承擔的準則。例如，集體負擔原則，是指在損害者難以確定的前提下，由造成同一損害的全體損害者負擔防治、治理費用，如多個企業共同對大氣污染承擔法律責任；共同負擔原則，由多個污染者造成損害而責任人無法明確的情況下，應當由造成損害的社會共同體負擔有關費用，如當前造成北京市的霧霾污染部分原因是來自于機動車的尾氣，全體機動車使用者應當相應地承擔由機動車尾氣而導致的那部分損失；受益者補償原則，是指從環境損害避免或者減輕措施中得到利益者，應當對為此付出代價者支付一定補償，主要體現為橫向或者縱向的大氣環境生態補償制度。[4]例如，在大氣污染區域聯合防治的機制下，為減排大氣污染物質而付出代價的區域或者企業理應從受益地區獲得補償。

4.大氣環境治理公眾參與原則。公眾參與大氣污染防治既是法律賦予公眾的一項權利，也是公眾應當積極履行的一種義務。草案在這一方面的規定較為乏力，僅有第7條第4、5款的規定，即公民有檢舉、控告并獲得獎勵的權利。本文認為，應當在新法中增加旨在提高公眾大氣環保意識的環境教育條款以與未來可能出臺的環境教育法形成銜接，拓寬公民獲悉大氣環境污染防治信息渠道并建立大氣環境公益訴訟制度以與新環境保護法形成銜接，此外，應當切實建立起公眾參與大氣污染防治的決策參與制度、過程參與制度和末端參與制度。④

二、治理機制：多元化大氣環境治理機制的立法構造

興起于20世紀末的治理浪潮，為社會管理帶來了新思維，開啟了不同于“國家”和“市場”的第三條道路。檢索各種文獻，可以發現，關于治理，有種種理解，也有種種用處。但存在一種基本的共識，即治理是統治方式的一種新發展，其中的公私部門之間以及公私部門各自內部的界限均趨于模糊，它所創造的結構或秩序不能由外部強加它而發揮作用，是要靠多種進行統治的以及相互發生影響的行為者的互動。[5]可見，治理強調的是多元主體共同參與公共事務的管理。為克服國家作為單一治理主體帶來的弊端，各國將市場機制的引入、培育奉為解決政府失靈的圭臬。但事實證明，市場機制也并非萬能良藥，在關涉公共環境問題的方面難免顯得孱弱，特別是在作為公共物品領域的環境保護方面，存在著嚴重的市場失靈現象。伴隨著公民社會的興起，環境問題的公共治理理念應運而生，并推動著環境保護從行政管制模式朝著開放性、參與性、協商性、合作性和包容性的社會公共治理模式的轉型。[6]新環境保護法提出的“多元共治、社會參與”新型環境治理機制，為大氣污染防治法的修訂提供了指導方向。本文認為，應當在廣泛的主體參與、溝通和協商的實踐理性基礎之上，以治理目標、治理主體、治理工具以及治理規制為支點，建構大氣污染防治法中的大氣環境公共治理機制。

(一)多元化大氣環境治理主體與大氣污染防治法的法律主體

在共同治理目標的支持、指引下，公共治理范式試圖描繪、構建一種多中心的合作、互動、協商式的合作伙伴關系圖景，在這幅圖景中，公共事務便成為政府及其行政機構和社會公眾共同處理的對象，且其所偏重的統治機制并非政府單向度的強制性權威和制裁，而是表現為社會對話、溝通、協商的法治和民主機制。具化到大氣環境公共治理中，伙伴關系有兩種，政府內部不同職能部門或不同層級政府之間、同級政府之間的合作伙伴關系；政府作為大氣環境治理主體，與市場、社會主體之間就大氣環境治理達成的合作伙伴關系。大氣污染防治法應當將上述伙伴關系中的治理主體確認為法律主體，并賦予權利、課以義務，以實現多元共治大氣環境。綜觀草案，可以發現，涉及企業的法律責任條款共有25條，而涉及政府的僅有2條，而且缺乏公眾參與和信息公開有關規定。建議完善政府環境法律責任的規定，細化其行政違法或者不作為情形，并課以法律責任；增設公眾參與和信息公開章節，并確立大氣環境公益訴訟之規定。

(二)綜合性大氣環境治理手段與大氣污染防治法的法律制度

污染治理中蘊含的經濟學原理為建立健全大氣環境治理工具的選擇指明了方向，大氣污染的負外部性以及大氣本身所具有的公共物品屬性，使得政府規制成為推動大氣污染治理的主要手段，而產權理論中的科斯定理自然成為支持大氣污染治理市場策略的重要理論依據。[7]風險社會的存在，也使得社會機制成為大氣環境公共治理中不可或缺的一種新型治理手段。通讀修訂草案，可以發現，其中仍然呈現的'是以政府為主體、以污染企業為規制對象的單一化的威權體制特征，統治方式仍以行政規制為主，而市場激勵、社會保障機制明顯不足。建議在完善行政主導大氣污染規制制度措施的同時，還應積極引進市場激勵機制和社會保障機制，研究大氣環境生態補償、大氣污染物排放交易、大氣環境污染責任保險、大氣污染損害賠償基金、大氣污染稅等法律制度，并深入分析其入法的可行性。

(三)確保大氣環境公共治理得以有效實施、運行的治理規制

大氣環境治理的目標能否有效實現，離不開科學、合理的治理規則的規制、調整。由前文所述可知，大氣污染防治法作為大氣環境治理領域的基本法，其不可避免地要和其他立法存在銜接、配合問題。修訂草案意見稿第2條提出將大氣污染物和溫室氣體放在一起，予以協同控制的思路，就勢必涉及大氣污染防治法與能源法，甚至是未來可能出臺的氣候變化法之間的協調、配合。同時，新環境保護法中有關的創新性規定，可以也應當在本次修訂過程中予以回應，修訂草案吸收了按日計罰和治安拘留規定，但卻回避了有關公益訴訟、生態補償和環境責任保險、公眾參與和信息公開等規定。本文建議，修訂草案應該在新環境保護法有關規定的基礎上，積極吸收更多的創新性規定，并通過法律條款明確大氣污染防治法與其他部門法律的關系，以確保銜接和配合。

三、政府責任：完善政府大氣治理法律責任的理由與建議

無論是英美國家提倡的“公共信托理論”，還是大陸法系國家所確立的國家義務理論，均對政府環境責任起到了理論上的支撐作用。在英美國家，“公共信托”理論是支撐政府環境義務和責任的主要理論學說。這一學說認為，政府作為環境資源這一全體共有人的受托人而享有管理的權力，同時也必須承擔相應的義務和責任。而在大陸法系國家，政府的環境義務及責任理論可以從國家義務理論推導出來，具體而言，這種義務包括國家的積極保護義務、消極不作為義務和給付義務。[8]我國目前的大氣環境法律責任以規制污染源企業為核心的單向度的行政主導模式為特征，針對排污企業的法律責任條款很多，而有關政府環境法律責任的規定卻十分原則。過于濃厚的行政化色彩，難免造成了監管者被捕獲、政府失靈的問題，使得環境保護行政機關的“權力尋租”或輕微的行政責任掩蓋了排污缺陷。[9]生態文明建設理論指導下的新型大氣環境公共治理主張“多元共治、社會參與”，法律責任機制作為治理規制的重要一環也應當兼具整體性和體系性，進一步完善政府環境法律責任便成為實施大氣環境治理的應有之義。更何況，作為環境保護主導力量并擁有強制力的政府，在很多場合恰恰也是導致環境惡化的來源，完善環境法律責任便成為控制“脫韁”政府的利器，得以將政府強勁的行政權力運行納入法治的軌道。⑤綜觀草案，可以發現，針對政府的環境法律責任，雖有所調整、更新，但仍然存在明顯缺陷。

第一，轄區內大氣環境保護目標責任。草案第4條規定了以環境空氣質量改善為核心的大氣環境保護目標責任制和考核評價制度，將大氣環境保護目標完成情況納入縣級以上人民政府對本級人民政府大氣環境保護主管部門及其負責人和下級人民政府及其負責人的考核內容，作為對其考核評價的依據。為確保公眾參與，草案規定考核結果應當向社會公開。對于未能完成大氣環境保護目標任務的，應當向本級或者上級人民政府作出說明，提出整改措施并負責落實。大氣環境保護目標責任產生的依據，是地方政府對本行政區域環境質量負責，其本質目的是通過目標責任和考核評價制度來落實地方政府對大氣環境保護的法律職責。通過對草案的分析，有兩點不足，一是未能就其與現行的節能減排考核評價制度以及地方黨政領導干部環保績效考核制度的關系作出規定；二是草案規定的考核結果適用范圍過于狹窄，可能無法真正落實政府環境責任。應當結合現行節能減排考核評價和地方黨政領導干部環保績效考核評價制度的有關規定，對于提出整改措施后不落實或落實后仍不達標的地方政府采用“區域限資”、“區域限批”措施，結合新環保法的規定對部門負責人可采用如任免升遷、物質獎勵、引咎辭職等政治責任的形式予以規范。

第二，城市人民政府限期達標責任。修訂草案要求縣級以上人民政府將大氣污染防治工作納入國民經濟和社會發展規劃，地方人民政府對本行政區域內的大氣環境質量負責，采取措施，使空氣質量達到規定的標準并逐步改善。為確保這一責任的落實，修訂草案第11條針對城市人民政府設置了限期達標的責任。根據規定，未達到國家環境空氣質量標準的城市人民政府，應當編制環境空氣質量限期達標規劃，并按照國務院或者國務院環境保護主管部門規定的期限，實現限期達標。城市環境空氣質量限期達標規劃應當向社會公開，設區的市級以上城市環境空氣質量限期達標規劃應當報國務院環境保護主管部門備案。草案第15條第2款規定，有關城市人民政府未完成限期達標任務的，由省級以上環境保護主管部門會同同級監察、人事等主管部門約談其主要負責人，并向社會公開。對于草案的這種制度構建，我們存在兩點疑問，一是它能否破除地方保護主義，切實保障限期達標計劃的落實。根據草案規定，省級人民政府并不負有限期達標責任，同時一部分城市人民政府的限期達標計劃僅需要報環保部備案，建議將限期達標規劃的責任主體擴大至省一級人民政府，由上一級環保部門審查擬備案限期達標計劃的可行性。二是對于未完成達標任務的城市人民政府，僅以約談予以約束是否合適與足夠。首先，約談并不是一種正式的法律責任承擔形式，容易使得被約談對象出于自身政治利益的考量，忽略依法行政的問題，不區分合法企業與違法企業，而一并予以限期整改、關停。其次，約談產生的是政治壓力，沒有體現經濟制裁，建議仿行美國大氣環境治理中州實施計劃，對未完成限期達標計劃的地區實施經濟制裁措施，主要是區域限資，即限制中央財政轉移支付對該區域大氣污染治理的支持力度。

第三，大氣污染聯防聯控的法律責任。修訂草案增設第五章，規定了重點區域大氣污染聯合防治機制，要求重點區域應當制定聯合防治行動計劃，提高本區域產業準入標準，并在規劃環評會商、聯合執法、信息共享等方面建立起區域協作機制。但在修訂草案征求意見稿中缺乏有關區域大氣污染聯合防治的法律責任規定，這無疑會制約制度目標的實現。因此，建議在法律責任部分，應當設立專門的大氣污染聯防聯控的法律責任，如針對信息通報、聯合執法等方面設立一些新的責任。[10]為體現區域公平理念，國內重點區域大氣污染防治應當適用大氣污染防治法的共同責任原則，主要內容包括兩點，一是大氣污染聯防聯控強調共同責任，強調該責任是各區域行政管理部門共同的監管責任。二是這種共同責任是有區別的共同責任，這種區別責任是由不同行政區域的發展情況以及污染物排放情況的歷史和現時差異所決定的。應當充分考量重點區域內不同政府轄區內排放對污染的貢獻，并據此分配責任份額。

第四，國家大氣污染防治保障責任。大氣污染防治是一項系統工程，必須有賴于科學技術的大力支撐，自然需要大量的財政支持和法制保障。為確保大氣污染科學研究的有效開展，美國政府通過《清潔空氣法》，規定了聯邦政府在負責制定全國空氣質量標準、實施全國大氣污染治理計劃的同時，要求聯邦政府積極開展各項大氣污染科學研究。我國已經開展了大量的相關科學研究，如環保部為貫徹落實《大氣污染防治行動計劃》而開展的《清潔空氣研究計劃》2014年度項目，2013-2017年預期投入經費10億元，以突破大氣污染源排放清單與綜合減排、空氣質量監測與污染來源解析、重污染預報預警與應急調控、區域空氣質量管理和環境經濟政策等技術任務，并構建國家大氣污染防治技術體系，并在京津冀及周邊、長三角、珠三角等區域實施工程示范。本文建議，應當在立法中確立國家保障并支持大氣污染科學研究的規定，確保科技治霾的法制化。

隨著《大氣污染防治法(修訂草案)》一讀程序的開啟，《大氣污染防治法》的修改討論已經進入到關鍵階段。本文認為，大氣污染防治法的修訂，應以生態文明建設為理論導向，著力解決新時期復合型大氣污染問題。在法律原則上，建議結合新環境保護法有關規定，通過法律條文確立大氣質量優先原則、大氣污染防治預防原則、大氣環境治理共同責任原則、大氣環境治理公眾參與原則；在治理機制上，建議改變現行的以政府針對污染源企業的單向度的行政管制模式，進一步擴大公眾參與大氣環境治理的保障機制，引入市場經濟激勵工具和社會化的保險機制，堅持大氣污染防治法的“基本法”定位，并在立法體系中與其他相關立法做好銜接、配合；具體法律制度上，本文選取兩個基點，建議在草案中確立大氣環境公益訴訟條款，確保公眾參與大氣環境治理得到切實的法制保障，建議進一步完善政府大氣環境法律責任，確保“把權力關進制度的籠子里”。

《大氣污染防治法》的修改確實是一項系統工程，既涉及國家行政權力運行結構、治理模式的選擇，也有具體制度的設計，需要反復斟酌、廣泛討論，以更開放式的全方位思考，不僅是制度設計理性的要求，也是環境公共治理機制的體現。修訂草案誠然有諸多令人遺憾的地方，但也有很多創新之處，如低排放區、分類污染源防治措施的改進等，囿于文稿篇幅，本文暫不作討論。本著參與精神，本文選取大氣污染防治法修訂過程中的幾個基本問題加以論述，希冀為《大氣污染防治法》的修改完善有所裨益。

①十二屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議：環境保護部部長就大氣污染防治法(修訂草案)作的說明。

②參見中國環保網：“大氣污染防治法27年首次全面修訂”，http://www.chinaenvironment.com，2014-12-23。

③《中華人民共和國環境保護法》(2014)第5條：“環境保護堅持保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則。”

④有關公眾參與大氣污染防治法律保障制度的完善，參見：高桂林、陳云俊：《大氣污染防治公眾參與的法經濟學分析》，載《陜西社會科學》，2014，(11)，第81-87頁；李艷芳：《公眾參與和完善大氣污染防治法律制度》，載《中國行政管理》，2005，(3)，第52-54頁。

⑤有關完善政府環境法律責任的理由，還可參見李俊斌，劉恒科：《地方政府環境責任論綱》，載《社會科學研究》，2011，(2)，第75頁。

作者介紹：曹明德(1965- )，安徽廬江人，中國政法大學民商經濟法學院教授，博士生導師，主要研究方向：環境法，北京 100088；程玉(1992-)，安徽肥西人，中國政法大學民商經濟法學院，主要研究方向：環境法，北京 100088

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